本文作者為自然資源部測(cè)繪發(fā)展研究中心的桂德竹。文章于2020年1月9日發(fā)表于內(nèi)參《調(diào)查研究建議》第121期。

自然資源權(quán)屬界線、空間管控界線作為自然資源產(chǎn)權(quán)管理和國(guó)土空間用途管制的重要依據(jù)，不僅是“技術(shù)線”，更是“政策線”。機(jī)構(gòu)改革前，界線測(cè)繪工作由相關(guān)部門(mén)分頭管理，界線落地時(shí)出現(xiàn)了空間范圍不準(zhǔn)、空間交叉沖突等問(wèn)題。如果界線“測(cè)不準(zhǔn)”，空間管控界線將“劃不實(shí)”，自然資源所有權(quán)人合法權(quán)益難以“有保障”，國(guó)土空間用途也難以“管得住”，將為自然資源產(chǎn)權(quán)管理和國(guó)土空間統(tǒng)一用途管制留下隱患。

當(dāng)前，我部正在開(kāi)展界線的劃定和落地，并按照計(jì)劃到2023年完成全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，到2020年年底完成三條控制線劃定等工作。在完成界線劃定職責(zé)整合的基礎(chǔ)上，有必要統(tǒng)籌做好空間管控界線、權(quán)屬界線等界線測(cè)繪工作，為自然資源精細(xì)化管理提供支撐。

自然資源管理涉及的界線既有公權(quán)力的界線也有私權(quán)利的界線。空間管控界線是依公法劃定的界線（如規(guī)劃管控界線、地類(lèi)界線和行政區(qū)劃界線），權(quán)屬界線是主要依私法劃定的界線（如不動(dòng)產(chǎn)和自然資源產(chǎn)權(quán)界線）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，空間管控界線包括6類(lèi)規(guī)劃管控界線、12大類(lèi)地類(lèi)界線和3類(lèi)行政區(qū)劃界線；權(quán)屬界線包括7類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)界線和9類(lèi)自然資源權(quán)屬界線。具體如表1所示。

（二）劃定要求

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《 *** 中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》在完善生態(tài)文明制度體系時(shí)，強(qiáng)調(diào)“加快建立健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類(lèi)海域保護(hù)線”“推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度”。這對(duì)界線測(cè)繪工作的統(tǒng)籌提出了相關(guān)要求。

一方面，兩類(lèi)界線測(cè)繪成果在空間上不沖突，以免導(dǎo)致空間管理秩序的混亂。空間管控界線劃定時(shí)要兼顧自然資源權(quán)屬界線，避免對(duì)土地、人工林、礦業(yè)權(quán)等區(qū)域的壓蓋，為自然資源的開(kāi)發(fā)利用留出空間。

另一方面，兩類(lèi)界線測(cè)繪成果空間精度、技術(shù) *** 上要符合標(biāo)準(zhǔn)。兩類(lèi)界線不僅是技術(shù)線，更是政策線，作為產(chǎn)權(quán)管理和空間管控的依據(jù)，就自然資源產(chǎn)權(quán)制度和國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)而言，應(yīng)有嚴(yán)格的界線測(cè)繪規(guī)范和界線測(cè)繪精度指標(biāo)要求。比如只有權(quán)屬明確、界址清楚、面積準(zhǔn)確的不動(dòng)產(chǎn)和自然資源，確權(quán)登記機(jī)構(gòu)才能依法予以登記，發(fā)放相關(guān)證書(shū)。

二是界線間存在交叉、重疊、沖突，界線落地時(shí)產(chǎn)生界線爭(zhēng)議和糾紛。據(jù)2017年我國(guó)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理核查結(jié)果顯示，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)有全部或部分重疊的礦業(yè)權(quán)4000余個(gè)。這些重疊的礦業(yè)權(quán)中，有相當(dāng)一部分是在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前合法批準(zhǔn)的礦業(yè)權(quán)，但由于保護(hù)區(qū)邊界不清而被劃進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線。以上僅僅是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（占全國(guó)陸地總面積約10%）內(nèi)的礦業(yè)權(quán)重疊情況，如果再考慮省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)（各種類(lèi)型、不同級(jí)別的保護(hù)區(qū)2750個(gè)，總面積約14733萬(wàn)公頃，約占全國(guó)陸地面積的14.88%）的數(shù)據(jù)，涉及空間管控界線和權(quán)屬界線矛盾沖突的問(wèn)題將更加突出。

三是部分界線測(cè)繪基準(zhǔn)不規(guī)范。部分標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于測(cè)繪基準(zhǔn)的使用規(guī)定不符合國(guó)家全面啟用2000坐標(biāo)系統(tǒng)的要求，如《海籍調(diào)查規(guī)范》（2009）中坐標(biāo)系統(tǒng)采用WGS-84世界坐標(biāo)系；《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》（2009）中坐標(biāo)系統(tǒng)采用1980年西安坐標(biāo)系。界線的平面坐標(biāo)系統(tǒng)不統(tǒng)一需要進(jìn)行坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，這會(huì)對(duì)界線范圍面積產(chǎn)生較大的影響。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家分析，不同坐標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換引起的面積差異因子更大量級(jí)可達(dá)2.16*10-4。如海口市土地勘測(cè)隊(duì)以海口獨(dú)立坐標(biāo)系下海口市西部邊緣的一塊1平方公里的土地轉(zhuǎn)換為國(guó)家統(tǒng)一坐標(biāo)系的地塊為實(shí)例，不同坐標(biāo)系統(tǒng)下兩者面積差異更大為216平方米。以確權(quán)登記為目的的界線測(cè)繪成果，不僅用于產(chǎn)權(quán)邊界界定，而且用于征地拆遷、權(quán)屬流轉(zhuǎn)的資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估。“寸土寸金”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，界線坐標(biāo)系統(tǒng)不統(tǒng)一、界線成果精度誤差將影響到所有者和使用者的切身利益。

四是部分界線制圖不規(guī)范。由于專(zhuān)業(yè)背景不同，權(quán)屬登記簿冊(cè)和規(guī)劃成果圖的制圖符號(hào)不統(tǒng)一，界線等專(zhuān)題要素在不同單位編制的規(guī)劃圖上，甚至同一單位編制的不同圖件上表現(xiàn)形式不一致，如學(xué)校符號(hào)，有些圖件設(shè)計(jì)為文字符號(hào)，有些圖件設(shè)計(jì)為象形符號(hào)，造成讀圖困難，甚至影響了相關(guān)界線管理政策的規(guī)范性表達(dá)。

部分技術(shù)規(guī)范在技術(shù) *** 、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、精度要求等方面存在不適應(yīng)當(dāng)前技術(shù)發(fā)展和管理需要的問(wèn)題。以《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》為例，該指南建議生態(tài)保護(hù)紅線劃定“底圖采用之一次全國(guó)地理普查數(shù)據(jù)庫(kù)或土地利用現(xiàn)狀及年度調(diào)查監(jiān)測(cè)成果，按照保護(hù)需要和開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各類(lèi)保護(hù)地邊界勾繪調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線邊界”。自然保護(hù)區(qū)作為生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍內(nèi)現(xiàn)狀面積更大、管控最嚴(yán)格的區(qū)域，依上文所述國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)本身就存在邊界不清問(wèn)題。如果大規(guī)模沿用原有的各類(lèi)保護(hù)地邊界，并以此為基底進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線的勾繪而非實(shí)地測(cè)繪，眾多歷史遺留問(wèn)題無(wú)法解決，還會(huì)留下一筆糊涂賬，造成隱患。

二是界線測(cè)繪精度有待系統(tǒng)性調(diào)整。經(jīng)對(duì)現(xiàn)有界線測(cè)繪技術(shù)規(guī)程分析比較，各類(lèi)界線的空間定位精度差別很大（有厘米級(jí)、米級(jí)和十米級(jí)），具體如表3所示。其中，有些權(quán)屬界線測(cè)繪（如草原）使用自然資源調(diào)查類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，其定位精度誤差達(dá)到幾米甚至幾十米，這樣的成果不宜用于確權(quán)登記。土地、林地、草原等是農(nóng)村的主要資產(chǎn)，直接關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的切身利益。近年來(lái)，隨著城市化的推進(jìn)，自然資源資產(chǎn)大幅升值。自然資源納入統(tǒng)一確權(quán)登記之后，需要對(duì)原有相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整和完善，以滿足界線成果精度的需要。

一是對(duì)已有歷史資料開(kāi)展檢查確認(rèn)工作。將已有的界線測(cè)繪成果坐標(biāo)系統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為CGCS2000坐標(biāo)。將收集的紙質(zhì)界線測(cè)繪成果資料，在分析其參考性和可利用性下，對(duì)確有必要采用的成果進(jìn)行數(shù)字化處理。

二是建立自然資源管理中界線測(cè)繪成果的聯(lián)合審查機(jī)制。對(duì)自然資源確權(quán)登記、國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制等自然資源管理涉及的界線成果坐標(biāo)系統(tǒng)的統(tǒng)一性、空間關(guān)系的正確性（不能有交叉重疊等）以及制圖標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性進(jìn)行審核、把關(guān)和處理。

三是歸口制定空間管控界線、自然資源權(quán)屬界線標(biāo)準(zhǔn)樣圖。參照《測(cè)繪法》中關(guān)于統(tǒng)一制定國(guó)界線、行政界線標(biāo)準(zhǔn)樣圖的有關(guān)規(guī)定，制定空間管控界線、權(quán)屬界線的標(biāo)準(zhǔn)樣圖，以免在國(guó)土空間規(guī)劃、不動(dòng)產(chǎn)和自然資源登記發(fā)證等自然資源管理工作中出現(xiàn)錯(cuò)繪、漏繪等問(wèn)題，也便于公開(kāi)出版、發(fā)行、展示時(shí)使社會(huì)公眾都能知曉和遵守。

四是研究修訂有關(guān)界線測(cè)繪的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)界線測(cè)繪技術(shù)規(guī)范進(jìn)行適應(yīng)性評(píng)估，統(tǒng)一明確坐標(biāo)系統(tǒng)和制圖規(guī)范，并通過(guò)正在開(kāi)展的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作，探索確定相關(guān)界線測(cè)繪成果精度指標(biāo)等。