2015年，《全國基礎(chǔ)測繪中長期規(guī)劃綱要（2015―2030年）》首次明確提出要構(gòu)建新型基礎(chǔ)測繪體系，全面提升測繪地理信息服務(wù)能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展提供有力支撐。

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一晃逾5年，原國家測繪地理信息局已整合并入自然資源部，建設(shè)新型基礎(chǔ)測繪的腳步非但沒有停滯，反而加速邁進(jìn)。身處“十四五”規(guī)劃開局之年，回顧上海、武漢、寧夏、西安等新型基礎(chǔ)測繪試點(diǎn)進(jìn)行的實(shí)踐與籌備，自然資源部國土測繪司司長武文忠暢談了他對這一熱題的看法與展望。

“總書記提出中國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，各行各業(yè)都需要深入貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。我們推動(dòng)新型基礎(chǔ)測繪，正是遵循同樣的原則。”談到推進(jìn)中的新型基礎(chǔ)測繪，武文忠司長表示，這項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的最終目的與國家提出的時(shí)代課題相一致。

隨著“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要在今年兩會(huì)期間表決通過，我國進(jìn)入新發(fā)展階段的宏偉藍(lán)圖已經(jīng)展開。為貫徹落實(shí)相關(guān)精神，自然資源部在年初規(guī)劃部署九項(xiàng)重點(diǎn)工作，其中包括“不斷提升測繪地理信息服務(wù)能力”。作為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的抓手，構(gòu)建新型基礎(chǔ)測繪體系已跨越兩個(gè)五年計(jì)劃。參與并見證了相關(guān)過程的武司長希望，這場轉(zhuǎn)型升級能夠讓測繪地理信息事業(yè)在新階段繼續(xù)保持活力。

據(jù)武司長所述，很大程度上，新型基礎(chǔ)測繪的提出是對現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的一種回應(yīng)。日益多元的公共信息服務(wù)需求和不斷豐富的新興技術(shù)手段正在讓基礎(chǔ)測繪成果顯得越來越“不好用”。究其原因，基于紙質(zhì)地圖的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)信息化時(shí)代的技術(shù)邏輯。

這一問題體現(xiàn)在三方面。其一，五和十進(jìn)制的比例尺不便計(jì)算機(jī)進(jìn)行二進(jìn)制運(yùn)算，而分圖幅的存放方式更會(huì)使計(jì)算機(jī)無法自動(dòng)識別跨圖幅對象，產(chǎn)生額外工作量。譬如黃河在1:5萬數(shù)據(jù)庫中分段存放于多個(gè)圖幅，計(jì)算機(jī)無從判斷這些圖幅中的片段共同構(gòu)成了黃河，如果想要計(jì)算其總長度，重新拼接也即實(shí)體化的步驟必不可少。

其二，傳統(tǒng)基礎(chǔ)測繪成果比例尺固定，按照國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行要素分層，“以不變應(yīng)萬變”的形式難以滿足個(gè)性化需求，還有可能因需求差異導(dǎo)致對同一地理實(shí)體的重復(fù)測繪，浪費(fèi)財(cái)政投入。

其三，在測繪與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)深度融合的背景下，當(dāng)前的基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)組織仍然按3S做分工、以4D成果為目標(biāo)，技術(shù)框架落后于實(shí)際技術(shù)發(fā)展，難以有效匹配。

面向新發(fā)展階段，審視現(xiàn)實(shí)問題，武司長說，“我們總是強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，現(xiàn)在，要轉(zhuǎn)型已經(jīng)是共識。”

區(qū)別于具有完備頂層設(shè)計(jì)的改革項(xiàng)目，新型基礎(chǔ)測繪是一套在實(shí)踐中不斷摸索、逐漸成熟的體系，大家在認(rèn)識和理解上仍會(huì)有很多歧義，首當(dāng)其沖的，便是“新瓶裝舊酒”的做法。

“用效率更高的新技術(shù)手段把老的數(shù)據(jù)成果再生產(chǎn)一遍，這不叫新型基礎(chǔ)測繪。”在武司長看來，新型基礎(chǔ)測繪由產(chǎn)品體系、技術(shù)體系、組織體系和政策標(biāo)準(zhǔn)體系共同組成，唯有4個(gè)子體系全面創(chuàng)新，才能真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型目標(biāo)。由于產(chǎn)品體系的創(chuàng)新是最終目的，將之作為切入點(diǎn)將更易于帶動(dòng)整體，而新型基礎(chǔ)測繪的產(chǎn)品體系，一定是實(shí)體化、語義化、非尺度化的。

武司長解釋：“仍然沿用黃河的例子，我們需要將地理實(shí)體作為完整對象來描述和表達(dá)，而不是分散的多種要素、多個(gè)圖幅。這就是實(shí)體化。語義化則是指，為了給計(jì)算機(jī)提供空間分析的基礎(chǔ)，讓計(jì)算機(jī)‘看’得懂、能識別，我們需要通過計(jì)算機(jī)語言給地理實(shí)體賦予明確含義。而非尺度化的要求也是從實(shí)際需求產(chǎn)生。由于不同類型的地理實(shí)體在信息化管理中的精度要求不同，固定比例尺的成果往往不能通用。新型基礎(chǔ)測繪需要提供不同實(shí)測精度數(shù)據(jù)的集成，將比例尺概念取消或模糊。”

新型基礎(chǔ)測繪的概念中不止有“新型”，“基礎(chǔ)”二字同樣是關(guān)鍵詞。武文忠司長強(qiáng)調(diào)，理解何為“新型”的同時(shí)，務(wù)必不可忘記基礎(chǔ)測繪是國家財(cái)政支持的公益性測繪，否則就會(huì)走進(jìn)另一誤區(qū)。新型基礎(chǔ)測繪，不能作為“帽子”冠給服務(wù)于特定工程的新項(xiàng)目。按需測繪，亦不是讓國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)隊(duì)伍“到市場上與企業(yè)搶飯吃”，服務(wù)各種商業(yè)化需求。

“歸根到底，我們首先要通過構(gòu)建新型基礎(chǔ)測繪體系夯實(shí)國家測繪機(jī)構(gòu)的能力基礎(chǔ)，而后利用相關(guān)能力建設(shè)實(shí)景三維中國，打好國家信息化發(fā)展的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，最終將數(shù)據(jù)整合形成中國時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)，奠定面向各行各業(yè)的服務(wù)基礎(chǔ)。”武司長表示，從長遠(yuǎn)角度來看，不斷提升測繪地理信息服務(wù)能力的路任重道遠(yuǎn)，而新型基礎(chǔ)測繪恰恰是需要邁出的之一步。

“在新型基礎(chǔ)測繪體系的構(gòu)建過程中，盡管有我們提出的大綱做指引，仍然會(huì)有至少40%的內(nèi)容需要試點(diǎn)單位自行總結(jié)、提煉。”武文忠司長說，這項(xiàng)事業(yè)的探索需要?jiǎng)?chuàng)新，沒有邊界。

自西安于去年11月正式獲批，國家新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)試點(diǎn)目前增至4個(gè)。其中，較早啟動(dòng)工作的上海試點(diǎn)已于去年8月通過驗(yàn)收，交出一份亮眼答卷，而武漢試點(diǎn)也已經(jīng)產(chǎn)出諸多階段性優(yōu)秀成果。

“上海和武漢都在數(shù)據(jù)采集方面做出了有價(jià)值的探索，寧夏于方案設(shè)計(jì)的過程中也在嘗試解決面向鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)體化難題。而西安是較近批復(fù)的試點(diǎn)，我們期待它能結(jié)合秦嶺生態(tài)保護(hù)，在實(shí)景三維建設(shè)方面拿出獨(dú)到成果。”

據(jù)武司長透露，在試點(diǎn)選取之初，自然資源部曾斟酌試點(diǎn)代表性，結(jié)合地域特點(diǎn)給不同試點(diǎn)“布置”了不盡相同的任務(wù)：比如新型基礎(chǔ)測繪要如何滿足超大城市的精細(xì)化管理需要、相關(guān)技術(shù)路線與經(jīng)驗(yàn)如何進(jìn)一步沉淀并推廣，比如既有大比例尺城市空間數(shù)據(jù)庫如何進(jìn)行實(shí)體化改造，又比如自然地理實(shí)體的定量化表達(dá)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行。針對不同任務(wù)的試點(diǎn)分工，讓新型基礎(chǔ)測繪體系的整體建設(shè)得以更為全面。

“目前，我們在大型城市已經(jīng)取得了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，還有一些答案需要到新的地方尋找。”武司長表示，考慮到試點(diǎn)的覆蓋情況，面向城鄉(xiāng)結(jié)合、陸海結(jié)合、自然資源調(diào)查監(jiān)測等一批亟待進(jìn)一步研究的方向，未來的國家新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)試點(diǎn)選取將更多偏向省級或中小城市，但對于有志主動(dòng)參與新型基礎(chǔ)測繪事業(yè)的單位來說，歡迎的大門仍然敞開。

根據(jù)《全國基礎(chǔ)測繪中長期規(guī)劃綱要（2015―2030年）》，新型基礎(chǔ)測繪體系的構(gòu)建將在2030年完成。自然資源部計(jì)劃利用前10年進(jìn)行試點(diǎn)，后5年進(jìn)行推廣。換言之，2025年前，針對不同地域的試點(diǎn)工作將會(huì)全部結(jié)束，規(guī)律的探索與把握和相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定需要在這段時(shí)間周期內(nèi)完成。

對此，武司長說：“新型基礎(chǔ)測繪體系目前還在不斷成熟的過程中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有定型。哪怕在世界范圍內(nèi)，類似的建設(shè)課題也沒有成功先例可以借鑒。立足于新發(fā)展階段，要讓我國的測繪服務(wù)能力走在世界前列，我們不設(shè)過多的條條框框，期待全行業(yè)多方力量繼續(xù)共同參與。”