土地空間規劃是國家空間發展的指南和可持續發展的空間藍圖，是各種發展、保護和建設活動的基本依據。目前，推進建立統一、責任明確、科學高效的土地空間規劃體系，規劃新時代土地空間發展保護模式，已成為中央 *** 向地方各級 *** 實施生態文明建設、促進國家治理體系和治理能力現代化的重大任務。與以往的各種空間規劃相比，本次土地空間規劃的特點是什么？結合政策理解和工作實踐經驗，我們認為中國特色土地空間規劃在新時代至少體現了以下六個特點：

中華人民共和國成立以來，借鑒前蘇聯國民經濟發展五年計劃，中國逐步形成了以國民經濟五年發展計劃（1996年后稱為計劃）為總體規劃的基本框架，城市規劃是國民經濟計劃的持續和具體化。自20世紀90年代以來，隨著城市規劃向區域規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃、交通發展規劃、農林發展規劃、水利發展規劃、海洋功能規劃等部門規劃的出現，特別是2006年主要功能區規劃的出現，豐富和豐富了原有的規劃體系框架，但也帶來了規劃內容重復、規劃空間重疊、土地使用和控制邊界斗爭等問題，導致空間資源的浪費使用和控制。為了理順土地空間和自然資源資產開發保護的控制，提高國家和地方治理能力，更好地服務于社會經濟的高質量發展，2013年十八屆三中全會首次提出建立空間規劃體系，劃定生產、生活和生態空間開發控制的界限，實施使用控制，開啟了新時代中國空間規劃體系重建的序幕。2019年5月， *** 中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“意見”）的出臺，成為了我國新時代國土空間規劃體系構建的總綱領。《意見》從目標任務、分級分類、各級國土空間總體規劃編制重點、強化對專項規劃的指導約束作用等方面，提出了新時代土地空間規劃體系的基本框架——五級、三級、四級體系(圖1)，又稱土地空間規劃的四梁八柱。通過這個基本框架，不僅繼承了過去的城鄉規劃、土地利用規劃和專項規劃，還建立了總體規劃、詳細規劃、專項規劃的類型體系，建立了從編制審批、實施監督到政策法規、技術標準的體系。大部分是繼承；明確專項規劃為法定規劃、村莊規劃為詳細層次的法定規劃、提出建立規劃的實施監督體系等是創新的內容。

同時，土地空間規劃體系的重建不僅是系統的正式梳理和整合，也是規劃價值取向和規劃理念的變化。首先，我們應該圍繞兩個統一的要求，擴大規劃的思維和愿景。在過去，規劃更注重地方和部門的視角，如城市發展建設、耕地保護、礦產開發、森林保護、水資源利用等單一視角，土地空間規劃需要整體思路，在陸地空間、海洋空間等更深、更廣泛的區域實現景觀、森林、田野、湖泊、草的空間控制，同時，要注意自然資源和資產的產權。二是規劃目標更加注重全面和質量，要求把握人與自然的理性關系，注重發展與保護的協調統一，強調生態文明建設的實施，堅持以人為本，針對創新、協調、綠色、開放、共享、安全等方面的低效資源配置、城鄉協調差距、輕生態建設，規劃目標達到前所未有的高度。

數據基礎的一致性。土地空間規劃以第三次國土調查數據為基礎，以2000年國土坐標系和1985年國家標高基準為定位基礎，結合當地實際情況，制定或修改現有國家和省級相關標準，規范土地空間底圖的建設、交付和服務應用。在坐標一致、邊界一致、上下一致的前提下，以基礎地理數據、土地資源、礦產資源、海洋資源和社會經濟為核心的綜合空間資源數據庫，依托平臺構建土地空間總體規劃底圖，形成統一的規劃管理底板。圖形和圖形的數量是一致的。基于清晰的底圖，要求規劃文本、圖片與數據庫保持一致，防止文本、圖片和數據庫寫數字、線條和圖片。在生態文明建設的背景下，土地利用控制要素已從耕地和建設用地擴展到林地、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等，實施了統一的土地空間利用控制。基于底線思維控制，通過生態保護紅線、永久基本農田、城市發展邊界和功能分區，確定地塊使用、轉型要求、強度控制、產業準入等控制規則，形成以數據庫為載體、類型區域、空間形式、地面類別、地塊和藍圖規劃的動態一致性。

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陸地和海洋的一體化。完整的土地空間是堅持土地和海洋土地空間的統一[1]。過去，規劃往往注重陸地和海洋，重發展和保護，強調海岸島嶼的人工化和工業化發展，忽視海洋海岸的發展和保護總體規劃，導致大量海岸人工化和設施自然海岸線面臨減少和生態環境惡化。土地空間規劃需要通過了解土地和海洋資源稟賦來計算土地和海洋資源的環境承載能力和土地空間開發的適宜性，促進陸海一體化發展和整體保護，真正實現陸海從隔離向一體化發展的轉變[2]。因此，對于沿海省市和沿海城市（鎮）的土地空間規劃，應明確以海島資源的開發和保護為重要規章制度，建立包括海洋在內的多規則一體化體系。城鄉一體化。土地空間規劃要求地方 *** 在空間內享有充分的自我發展權，并提出建立區域平衡的協調模式，它反映了土地空間發展的效率和公平價值取向。首先，強調要素流動空間的完整性。過去，資源要素主要流入城市空間，但流入農村空間的資源要素很少。城鄉一體化是打破城鄉障礙，解決區域不平衡和不足的困境，促進空間資源要素向更廣泛、更層次、更廣闊的空間自由流動。第二，以人為本的整合。新的城市化和農村振興都提倡以人為本，讓農民進城，讓居民下鄉，不僅要引導農村人口合理聚集在城市圈和城市群中，還要鼓勵人們感受農村的田園氛圍，實現人們在空間中的友好互動。此外，人們的收益感也是城鄉空間治理成果的關鍵因素，包括加強農村基礎設施建設，提高農村社會服務能力，有效提高農民的幸福感；根據服務人員的需要建立15分鐘的社區生活圈，提高城市宜居性質。第三，允許城鄉差異的客觀性。規劃并不讓農村保持一致，千村一貌，但要保留城鄉的真實性和特色，從空間格局、產業形態、人口職業、建筑風格等方面體現區域特色。城市地區注重城市規模的擴大、城市競爭力和服務能力的提高，而農村振興更注重農村三產一體化發展、美麗農村建設和農村治理，促進城鄉協調發展[3]。地上地下一體化。土地空間三維，覆蓋垂直方向的地上地下空間。地上地下空間一體化綜合城市發展邊界的背景，綜合考慮區域發展需求、功能定位、控制要求及相關因素提出的縱向利用，強調集約化、高效、多樣化、動態適應性和復合利用。城市一體化主要是綜合交通、工業節能、公共空間等方面的三維利用，如地下城市綜合體、交通設施多層開發、軌道交通站綜合開發TOD模式、多層標準工業廠房建設、屋頂綠化、空中花園休息空間建設等[4]；農村地面地下空間以農村振興戰略為指導，大力發展新產業、新業態融合，提出林下種植、林下養殖等利用模式。

工作機制的上下聯系。土地空間規劃的編制是一個龐大的系統，需要各級部門和職能部門的共同努力。在同級規劃中，以工作領導小組、技術責任或支持保障小組為技術實施單位，建立地方領導、直接監督，領導部門落實責任，分工明確；在多層次空間規劃中，上級 *** 需要加強與各地的聯系和指導。下級在落實上級規劃要求的同時，及時總結經驗，向上級報告問題，提高規劃的可操作性和實施性。編制內容的上下聯系。土地空間規劃分為總體規劃-詳細規劃-專項規劃三類和國家、省、市、縣、鄉五級。遵循務實編制和可操作性的原則，明確各級空間規劃的編制和控制重點，提出下級土地空間規劃服從上級規劃，通過剛性與彈性相結合的策略，實現編制內容的上下聯動，支持土地空間規劃的上下聯動。參與者的上下聯動。土地空間規劃堅持開門規劃加強社區（村）作為城市空間治理的最小單位，形成以 *** 為領導，企業事業單位規劃師為執行人，公眾作為重要參與者，提高區域到社區（村）治理效率，建設社會治理社區，發揮自下而上的組織力量，進一步提高協商決策和應急行動水平。其中，規劃師需要積極服務，實施國家戰略和工作部署，促進政策意志，同時，利用大眾媒體接受公眾表達需求，融入規劃，實現輿論。

規劃與規劃管理的脫節，特別是規劃成果的及時性和政策薄弱，是過去各種規劃的批評之一。土地空間規劃需要建立從文本和圖片的技術傳輸到使用控制和管理規定的系統傳輸，從過去關注技術成果的表達到實現有效性的整合，更加關注規劃的適用性和可操作性。在規劃過程中，我們需要更多地基于當地的實際情況，從規劃應用的角度[5]，實現規劃的管用。實現規劃的管用好用。

數字智能驅動。土地空間規劃充分利用區域數字圖，依托信息平臺，通過數據系統支持規劃底板，利用指標系統輔助雙評價，構建科學模型輔助劃定三區三線，實現資源現狀和情況感知，利用智能算法和復合模型構建算法系統輔助土地空間規劃，實現動態監測和及時預警，全面提高土地空間管理能力，實現一張藍圖與治理的協同。

規劃生命周期的生態閉環。基于數字智能驅動，土地空間規劃需要打破過去的靜態藍圖思維和實踐，定期或實時訪問規劃管理動態數據，實施年度體檢五年評價要求，繼續跟蹤土地空間開發保護行為定期評價和動態監控，識別隱患和風險，把握資源開發利用和保護趨勢，及時預警問題，實現從底部到藍圖的動態監控和糾正，從而實現規劃、審批、實施、監測、評價、預警的全生命周期生態閉環（圖6），為土地空間和社會經濟的精確治理提供決策支持。

參考文獻：

[1] 李光潔.陸海統籌建設省級國土空間規劃的若干思路DB/OL］.https:// ** .thepaper.cn/newsDetail_forward_ ** 88051.2020-03-13.[2]劉大海.探索和研究國土空間規劃體系陸海統籌問題.［DB/OL］. http://aoc.ouc.edu.cn/2019/0720/c9821a254059/page.htm.2019-07-22.[3]董祚繼. 新時期國土空間規劃十大關系[J]. 資源科學,2019,41(9): 1589-1599.[4]胡國軍、代兵、范華. 上海土地復合利用創新研究 [J]. 2016年，000(003)科學發展:46-55.[5]潘卓鴻，曾永輝. 快速干貨！看看這兩個年輕的自然人是如何思考空間規劃的？DB/OL］.https://mp.weixin.qq.com/s/ACRNOfRrSpLQbo_Jy36TRA.2019-12-26.

責任編輯：林冬娜、鄧小云︱文章審核：羅偉玲

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