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在新時期，規(guī)劃人員首先面臨著國土空間規(guī)劃體系建設的知識和能力的雙重挑戰(zhàn)。目前，規(guī)劃人員主要具有學士學位，主要來自城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地資源管理兩個專業(yè)。本文首先關注土地資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃的培訓目標和課程設置，分析城鄉(xiāng)規(guī)劃和公共管理本科教育的知識底盤。在此基礎上，參考自然資源部公布的省、市級國土空間總體規(guī)劃編制指南中明確要求的編制內(nèi)容，以及作者在規(guī)劃編制和本科教學過程中的個人體會，總結(jié)出擁有這兩個專業(yè)背景的規(guī)劃編制人員所面臨的知識缺口，并從支撐國土規(guī)劃開展的“國土空間構(gòu)成要素、國土空間使用和規(guī)劃的知識”3個知識類型出發(fā)，向擁有這兩個專業(yè)背景的規(guī)劃編制人員提出針對性的知識更新策略。
引言
根據(jù)2020 全國公共資源交易中心網(wǎng)站公開發(fā)布的35年 根據(jù)國土空間總體規(guī)劃編制項目的招標和中標公告，投標人資格要求的內(nèi)容一般包括投標人必須具備城鄉(xiāng)規(guī)劃編制一定資質(zhì)和土地規(guī)劃機構(gòu)一定水平和擬項目負責人必須具備高級工程師以上職稱( 規(guī)劃或土地資源管理) 注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師職業(yè)資格證書兩項。在目前國土空間總體規(guī)劃編制的實際工作中，技術團隊一般以具有城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)背景的人員為主，輔以土地資源管理、人文地理和城鄉(xiāng)規(guī)劃、測繪工程、地理信息科學、自然地理和資源環(huán)境等專業(yè)背景。
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由于土地空間規(guī)劃的對象是土地空間的使用，包括土地空間的全球、全要素和全過程，涉及土地空間、自然資源和自然資源資產(chǎn)的三位一體遠遠超出了原有城鄉(xiāng)規(guī)劃或土地利用規(guī)劃的規(guī)劃空間范圍和內(nèi)容，具有單一學科背景的團隊無法勝任當前的規(guī)劃編制。即使在未來，土地空間規(guī)劃的實施、管理、監(jiān)督和評價也需要多學科協(xié)調(diào)的綜合工作。在2020年各級積極推進的土地空間總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制工作中，不同學科背景的團隊往往組成聯(lián)合體承擔規(guī)劃編制任務。
因此，本文的重點是規(guī)劃人員的知識更新。因此本文的關注重點在于規(guī)劃編制人員的知識更新。
支持國土空間規(guī)劃的知識基礎
孫施文從規(guī)劃的學術邏輯出發(fā)，提出了三種類型的土地空間規(guī)劃知識：一是土地空間構(gòu)成要素的知識；二是土地空間使用知識；三是規(guī)劃知識。
在土地空間要素知識方面，在地質(zhì)學、農(nóng)業(yè)、海洋科學、大氣科學、林業(yè)、地理學、資源科學、生態(tài)學等相關學科，形成了各學科研究對象的發(fā)生、演變、時空分布規(guī)律、系統(tǒng)內(nèi)部要素的相互作用機制和平衡機制，以及與人類社會經(jīng)濟體系的相互作用。
在土地空間知識方面，由于土地是人類所有活動的載體，空間利用是基于土地利用的，空間利用一般以土地利用為表現(xiàn)形式。從全面了解土地利用到提出可持續(xù)的土地利用(Land Use) 國際上有近30個解決方案 土地系統(tǒng)科學(Land System Science)重要的研究內(nèi)容取得了豐碩的研究成果。特別是土地利用規(guī)劃的基本任務是如何改變土地利用活動的空間結(jié)構(gòu)，國際和國內(nèi)學者不斷提出新的 *** 。此外，自20年以來，中國一直在提出新的 *** 。 世紀80 自20世紀90年代以來，國家系統(tǒng)開展了土地資源管理實踐，制定和實施了土地法律、法規(guī)和政策，以及土地開發(fā)、利用、保護和修復相關工程技術。
自十二五計劃啟動以來，主要功能區(qū)規(guī)劃在政策分區(qū)方面也積累了一定的經(jīng)驗。自“十二五”計劃開始啟動的主體功能區(qū)規(guī)劃也在政策性分區(qū)方面積累了一定經(jīng)驗。
總的來說，從土地空間規(guī)劃相關學科的發(fā)展和國際、國內(nèi)空間規(guī)劃編制、實施等實踐經(jīng)驗來看，中國有支持中國建設五三土地空間規(guī)劃框架，逐步完成分層規(guī)劃內(nèi)容，形成規(guī)劃結(jié)果所需的知識基礎 。
目前，國土空間規(guī)劃編制面臨著不同專業(yè)背景規(guī)劃編制人員有效合作的問題
在參與規(guī)劃編制時，具有不同學科背景的團隊通常會因其獨特的學科特點而反映不同的關注點和思維方式，甚至使用不同的語音系統(tǒng)和技術 *** 。如何相互合作，充分發(fā)揮不同學科背景的規(guī)劃從業(yè)者的專業(yè)知識，完成現(xiàn)階段的土地空間規(guī)劃任務，可能是許多規(guī)劃設計單位和規(guī)劃從業(yè)者最關心的問題。例如，在劃定城市發(fā)展邊界時，城鄉(xiāng)規(guī)劃背景規(guī)劃師認為，靠近城市建設區(qū)域的農(nóng)田可用作城市彈性開發(fā)區(qū)，但土地利用規(guī)劃背景規(guī)劃師查詢永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫底圖后認為該區(qū)域?qū)儆谟谰没巨r(nóng)田，一般只能分為農(nóng)田保護區(qū)，如需調(diào)整為其他用途，將涉及復雜的審批和劃分程序。顯然，兩個專業(yè)背景的規(guī)劃師對實施耕地保護基本國家政策的永久基本農(nóng)田劃分和在土地空間總體規(guī)劃中設置永久基本農(nóng)田保護區(qū)的約束性指標進行剛性控制，以及對各級 *** 實施耕地保護責任目標考核等工作的認知程度有較大差異。
提出了全面拓寬視野、補充相關知識的實際要求。對所有規(guī)劃從業(yè)人員提出了全面拓寬視野、補充相關知識的現(xiàn)實要求。
高校空間規(guī)劃專業(yè)設置
人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀
專業(yè)人員從事某項技術工作所需的知識主要有兩個來源：一是在高等教育階段通過學校學習和工作后通過實踐自學獲得；二是在繼續(xù)教育或在職培訓中獲得。其中，高等教育階段接受的專業(yè)教育在使學生獲得專業(yè)基礎知識、建立專業(yè)知識 *** 、掌握專業(yè)基本技能等方面發(fā)揮了作用。雖然越來越多的規(guī)劃從業(yè)者通過了更系統(tǒng)的從寬到專業(yè)的專業(yè)教育，在本科生和碩士生期間有明確的研究方向，然而，幾乎所有有一定工作經(jīng)驗的規(guī)劃師都意識到，一個合格的規(guī)劃師不是從學校學到的，而是在工作中逐漸成長。
土地資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃具有較強的綜合性和實踐性。中國有124所本科土地資源管理專業(yè)。截至2019年，中國有230多所城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)，其中50所通過了住房和城鄉(xiāng)建設部的專業(yè)評估。由于不同高校的特點和資源不同，雖然兩個專業(yè)的本科培訓目標相似，但具體的培訓計劃有一定的差異。根據(jù)第四輪學科評價結(jié)果和本科培訓計劃，選擇多所土地資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)歷史悠久、強大的高校，分析本科培訓計劃和課程，總結(jié)土地資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)合格本科畢業(yè)生應具備專業(yè)知識底盤和深度。
土地資源管理專業(yè)人才培養(yǎng)現(xiàn)狀
土地資源管理本科培訓目標一般包括現(xiàn)代管理、經(jīng)濟、土地管理、城市管理和房地產(chǎn)管理、計算機應用、測量、規(guī)劃、投資分析等基本技能，熟悉相關政策法規(guī)，可從事土地調(diào)查評價、土地空間規(guī)劃、地籍測量、土地管理、城市管理、房地產(chǎn)評估、房地產(chǎn)金融、房地產(chǎn)管理等專業(yè)領域，能勝任管理、科研、工程、教學等專業(yè)人才。2020年，中國農(nóng)業(yè)大學朱道林教授 年7 南京大學在1月份舉行的大學土地空間規(guī)劃人才培訓體系優(yōu)化研討會上指出，從科學利用有限的土地資源的角度來看，科學規(guī)劃是科學土地利用的前提，規(guī)劃領域的人才培訓是土地科學領域人才培訓的重要方面。但在土地資源管理本科培訓的實際過程中，絕大多數(shù)高校仍然強調(diào)寬基礎，在土地經(jīng)濟學、土地利用等基礎知識和基本 *** 的教學中，土地利用規(guī)劃作為土地利用的子學科，一般以必修的形式開設理論和實踐課程。但土地資源管理專業(yè)一般不開設其他空間規(guī)劃理論課程，并支持相應的實踐課程，以培養(yǎng)土地利用規(guī)劃方向的人才。
參考中國人民大學、浙江大學、中國農(nóng)業(yè)大學、南京農(nóng)業(yè)大學和中國地質(zhì)大學( 北京) 最新版本的土地資源管理本科培訓計劃，整理出土地資源管理本科核心課程。土地資源管理專業(yè)一般開設土地資源管理基礎理論、國家土地資源管理相關法律法規(guī)政策、土地資源管理 *** 技術和綜合實踐（表1）四類專業(yè)課程。從課程的性質(zhì)來看，絕大多數(shù)專業(yè)課程都是必修課，少數(shù)課程采用選修課的形式。部分部門根據(jù)工作、科學、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、管理的不同特點，為本科生開設少量的專業(yè)特色課程。例如，中國人民大學依托其經(jīng)濟管理特點，為土地資源管理本科生開設了自然資源產(chǎn)權管理和資源資產(chǎn)管理課程；浙江大學將土地資源管理分為城市和房地產(chǎn)管理和土地資源管理，并創(chuàng)新性地開設國土空間規(guī)劃課程，取代原培養(yǎng)方案中的土地利用規(guī)劃課程。并創(chuàng)新性的開設國土空間規(guī)劃課程以替代原培養(yǎng)方案中的土地利用規(guī)劃學課程。
表1 土地資源管理本科專業(yè)課程體系
在許多開設土地資源管理專業(yè)、土地利用規(guī)劃等與土地利用規(guī)劃相關的專業(yè)課程中，如土地資源調(diào)查評價、土地改造項目等，由于缺乏教學資源和校企合作、基礎數(shù)據(jù)秘密、時間限制等問題，應以理論支持實踐課程的形式，往往只能以理論課程的形式開設。與城鄉(xiāng)規(guī)劃專職教師相比，參與規(guī)劃編制、評估、監(jiān)督等實踐的機會較少。雖然土地資源管理專職教師可以通過加強專業(yè)知識學習徹底講解土地利用規(guī)劃的基本理論和 *** ，但在缺乏實踐經(jīng)驗的情況下，很難有效傳授專業(yè)知識，培養(yǎng)學生綜合運用專業(yè)知識完成規(guī)劃方案。
綜上所述，對于具有土地資源管理專業(yè)背景的土地空間規(guī)劃人員，應掌握土壤、植被、地形地貌等一定程度的主要土地資源要素知識；在土地空間使用知識方面，應熟悉法律、法規(guī)、政策和土地利用管理的行政手段，掌握土地資源及其附屬物調(diào)查、統(tǒng)計評價、土地利用關系和土地信息分析的 *** 和技術，以及防止土地退化的工程技術手段；在規(guī)劃知識方面，系統(tǒng)掌握土地利用規(guī)劃的相關理論、原則和準備 *** ，熟悉中國的規(guī)劃審批、實施、監(jiān)督和評價程序。
城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)現(xiàn)狀
城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)本科培訓目標一般是培養(yǎng)滿足國家城鄉(xiāng)建設發(fā)展需要，具有堅實的城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎理論知識和實踐應用能力，可從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設計及相關開發(fā)管理、教學研究專業(yè)人才。
本文主要參考清華大學、同濟大學、東南大學和南京大學發(fā)布的最新版本的城鄉(xiāng)規(guī)劃本科培訓計劃，梳理出城鄉(xiāng)規(guī)劃本科專業(yè)的核心課程。在綜合實力強、科技背景深厚的大學，一般采用通識教育與專業(yè)教育相結(jié)合的培訓模式，在大學二年級或三年級對學生進行分流。城市規(guī)劃專業(yè)一般分為四類學科專業(yè)課程，即城鄉(xiāng)規(guī)劃理論類、城鄉(xiāng)規(guī)劃設計類、城鄉(xiāng)規(guī)劃 *** 技術類和綜合實踐類(表2)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)本科生的培養(yǎng)過程中，不少學校植入了土地資源相關課程。例如，同濟大學和南京大學，在城鄉(xiāng)規(guī)劃設計類別開設專業(yè)選修課土地利用規(guī)劃；清華大學則將土地利用開發(fā)與管理設置為規(guī)劃基礎類課程。部分高校為適應空間規(guī)劃體系變革而開設了自然資源與生態(tài)環(huán)境類課程。例如，同濟大學為城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)本科生開設自然資源保護與利用的專業(yè)選修課和城市環(huán)境與城市生態(tài)學的專業(yè)必修課；清華大學則將城市生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃設置為規(guī)劃基礎類課程。
表2 城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)本科專業(yè)課程體系
綜上所述，對于一個城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)背景的國土空間規(guī)劃編制人員來說，在國土空間構(gòu)成要素的知識方面，應當掌握人工空間環(huán)境的營造 *** 和營造模式，以及人工環(huán)境建設的工程技術要求，同時深刻認識人類的生產(chǎn)、生活各類活動對人工環(huán)境的塑造所提出的訴求和造成的影響，了解人工環(huán)境的人文特征，構(gòu)建起人工環(huán)境與人類生產(chǎn)、生活活動內(nèi)在聯(lián)系的基本認識；在國土空間使用的知識方面，應當掌握了解土地資源利用方式與土地所承載的人類活動之間的關系，了解土地資源的經(jīng)濟價值及其變化規(guī)律，了解土地資源( 尤其是建設用地)功能安排、空間組織和用途管制 *** ，為高效合理利用土地資源打好基礎；在規(guī)劃的知識方面，應當建立系統(tǒng)統(tǒng)籌的規(guī)劃思路，從宏觀的區(qū)域尺度到微觀的街區(qū)尺度，了解不同空間的組織原則，了解各類資源和各類設施的配置標準與配置要求，了解各類基礎設施對空間組織的支撐作用，并在此基礎上掌握各類基礎設施的建設標準和要求。此外，還應兼顧科學理性與美學思維，構(gòu)建起包含城市的風貌塑造、歷史文化保護、景觀體系建設等方面系統(tǒng)的知識框架。
不同專業(yè)背景規(guī)劃編制人員的知識更新策略
2019 年5 月《 *** 中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)正式印發(fā)，對我國國土空間規(guī)劃工作作出重大部署，要求建立國土空間規(guī)劃體系。自然資源部隨后印發(fā)《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，標志著國土空間規(guī)劃頂層設計和框架內(nèi)容基本完成。在國土空間規(guī)劃相關法律、法規(guī)、規(guī)劃編制規(guī)程、技術標準體系仍處在制定和完善過程中，全國、省級、市級、縣級總體規(guī)劃同時開展編制工作的情況下，規(guī)劃編制人員在擔負巨大工作壓力的同時，也面臨著知識和技能方面挑戰(zhàn)。自然資源部雖陸續(xù)出臺以《省級指南》和《市級指南》為代表的各級各類規(guī)劃的編制指南，對現(xiàn)階段的國土空間總體規(guī)劃編制工作起到了一定的指導和規(guī)范作用。但作為國土空間規(guī)劃體系的重要基礎支撐的技術標準體系還未形成，國土空間規(guī)劃的技術體系正通過各項實踐和理論研究積極開展探索。近年來，教育界和學術界就國土空間規(guī)劃的人才培養(yǎng)體系構(gòu)建、城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育改革開展了熱烈討論。學術界和工業(yè)界則積極進行規(guī)劃相關理論、 *** 、技術等方面的探討。一線的規(guī)劃編制人員針對不同層級規(guī)劃的內(nèi)容、規(guī)劃編制的技術和 *** 等貢獻了來自實踐的真知灼見。
新的國土空間規(guī)劃體系對主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進行了優(yōu)勢互補和繼承發(fā)展。過往這三類空間規(guī)劃在實踐中被證明行之有效的做法將在國土空間規(guī)劃中予以繼承和優(yōu)化，而這些被納入國土空間規(guī)劃的原城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃所涉及的知識和 *** ，應當是土地資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)背景的規(guī)劃編制人員互相學習的內(nèi)容。
土地資源管理背景從業(yè)人員的知識更新策略
對于土地資源管理專業(yè)背景的國土空間規(guī)劃編制人員來說，應熟練掌握以下6個方面在國土空間規(guī)劃中得以繼承和優(yōu)化的原土地利用規(guī)劃和土地利用管理的工作內(nèi)容：①與我國行政管理體系一致的、強調(diào)規(guī)劃編制主體和實施責任主體的“五級三類”國土空間規(guī)劃編制審批體系；②規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)基礎即第三次國土調(diào)查成果及基于地理信息系統(tǒng)構(gòu)建的國土空間基礎信息平臺；③部分規(guī)劃編制的基礎性工作的理論和 *** ，例如資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價( 以下簡稱“雙評價”) 中與原土地利用規(guī)劃中土地評價相似的內(nèi)容，以及“三區(qū)三線”劃定和國土空間用途管制制度中與原土地利用規(guī)劃通過土地利用分區(qū)實現(xiàn)土地用途管制相似的政策和技術手段；④作為規(guī)劃編制依據(jù)的土地資源相關法律法規(guī)，如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國物權法》《基本農(nóng)田保護條例》等，以及國家為保護耕地、節(jié)約集約利用土地而實施的各項土地政策；⑤通過國土空間規(guī)劃調(diào)整區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)和優(yōu)化布局涉及的土地等不動產(chǎn)產(chǎn)權調(diào)整；⑥通過國土空間開發(fā)強度、耕地保有量、建設用地規(guī)模、永久基本農(nóng)田保護面積等與土地資源開發(fā)利用保護相關的約束性指標的逐級分解，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃自上而下的縱向傳導和約束的剛性管控方式。
擁有土地資源管理專業(yè)背景的原先從事土地利用規(guī)劃相關工作的從業(yè)人員，若要參與國土空間規(guī)劃編制工作，需要面臨以下3 個方面的轉(zhuǎn)變：①規(guī)劃思路轉(zhuǎn)變，從關注自然資源中的土地資源這個單一要素，轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]規(guī)劃區(qū)域所有自然資源的保護、開發(fā)、利用；②規(guī)劃的價值取向從原先重點考慮土地經(jīng)濟效益向統(tǒng)籌考慮生態(tài)、經(jīng)濟、社會“三位一體”價值轉(zhuǎn)變；③規(guī)劃的 *** 和技術轉(zhuǎn)變，需要系統(tǒng)學習區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中包括規(guī)劃的基礎理論、原理和主要規(guī)劃技術 *** ，以及過往規(guī)劃成果等內(nèi)容。同時，要重視學習統(tǒng)計學、數(shù)據(jù)科學及信息科學的相關知識和技術手段，以增強大數(shù)據(jù)分析對決策的支撐作用，提升規(guī)劃編制的科學性。其中，規(guī)劃師最有可能遇到的知識短板是在國土空間規(guī)劃體系“全域—全要素—全過程”技術體系框架方面，由于其涉及的學科領域和知識領域更寬泛，規(guī)劃師既需要對規(guī)劃區(qū)全域、全要素、全過程具備整體認識，也需具備山、水、林、田、湖、草等具體空間要素的利用方式及其利用條件方面的專業(yè)知識，并且掌握某層級或某類國土空間的規(guī)劃編制的具體技術 *** 。以編制市級總體規(guī)劃為例，原先編制市級土地利用總體規(guī)劃涉及中心城區(qū)范圍時，只需要規(guī)劃師在劃定土地利用功能區(qū)的基礎上進行建設用地管制分區(qū)并明確管制規(guī)則，但在現(xiàn)階段需要規(guī)劃師按照《市級指南》的要求，在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的基礎上對城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)進行規(guī)劃分區(qū)，對中心城區(qū)要進一步細化至二級規(guī)劃分區(qū)。這就要求土地資源管理背景的規(guī)劃師具備一定的涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)核心工作內(nèi)容的知識，即城市規(guī)劃、城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃、城市基礎設施規(guī)劃、歷史文化遺產(chǎn)及風貌保護、城市綠地規(guī)劃、城市設計等方面的知識。
城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員的知識更新策略
無論是建筑學背景的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”還是地理學背景的“人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃”，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育和規(guī)劃實踐大多落腳在城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的建設空間，注重開發(fā)建設。無論是宏觀層面的區(qū)域間的交通基礎設施建設，還是中觀層面的城市中各類建設用地布局、城市各類設施的建設指引，還是微觀層面的城市形態(tài)與風貌塑造，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃學科對開發(fā)導向下的城鄉(xiāng)建設空間都形成了一套行之有效的規(guī)劃理論與技術 *** 。因此，長期以來，規(guī)劃的“可操作性”和“可實施性”始終是評價城鄉(xiāng)規(guī)劃成效的重要指標之一。通過解讀《市級指南》可以發(fā)現(xiàn)，目前涉及中心城區(qū)的國土空間總體規(guī)劃相關要求基本是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心內(nèi)容的延續(xù)與傳承，而市域?qū)用鎳量臻g結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、國土空間分區(qū)與管控、資源要素的保護與利用及國土綜合整治與生態(tài)修復等相關內(nèi)容，則是城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員面臨的知識缺口。
同時，隨著生態(tài)文明建設理念的提出，“雙評價”成為國土空間規(guī)劃各類工作開展的重要基礎，底線控制的總體思路在國土空間規(guī)劃編制過程中的重要性進一步凸顯出來。因此，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃背景的從業(yè)人員來說，將面臨規(guī)劃思路的總體轉(zhuǎn)變，即從過去“以城鄉(xiāng)建設區(qū)域為主導，兼顧外圍非建設區(qū)域”的“開發(fā)型”思路，轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸谌虮Ｗo與開發(fā)總體格局約束下，合理進行城鄉(xiāng)建設”的“保護與開發(fā)并重”思路，同時需要調(diào)整相關的技術路線與工作路徑。
在新時代國土空間規(guī)劃編制的新要求下，城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員將面臨多方面知識的更新與重構(gòu)。在空間層面上，規(guī)劃范圍需由城鄉(xiāng)建設空間拓展到全域空間，由“規(guī)劃區(qū)”到“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)地區(qū)和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)”再到全域整體；在規(guī)劃要素上，關注重點應由與城鄉(xiāng)建設緊密聯(lián)系的土地資源拓展到全域全要素的統(tǒng)籌管控，形成開發(fā)與保護相協(xié)調(diào)的總體格局；在技術路徑上，在城鄉(xiāng)建設區(qū)域規(guī)劃的基礎上，向前應契合“雙評價”的總體約束，向后應銜接國土綜合整治和自然資源集約節(jié)約利用的相關要求，形成對國土資源全面的、全過程的規(guī)劃引導。
在國土空間構(gòu)成要素的知識方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員應當在掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃歷來關注的各類建設空間的空間特性和使用特征的基礎上，補充對山、水、林、田、湖、草等國土空間構(gòu)成要素的知識，以期對構(gòu)成國土空間的全要素形成整體的認知。在國土空間使用的知識方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員應當熟悉各類自然空間(即生態(tài)空間)、半自然空間(即農(nóng)業(yè)空間)、人工空間(即城鎮(zhèn)空間)的保護、開發(fā)、利用、修復和治理等方式，透徹認識空間的組織安排與人類活動的關系，為各類空間使用的戰(zhàn)略性評估和全面平衡打好基礎。在規(guī)劃的知識方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員應當充分了解人類生產(chǎn)、生活各類活動對廣泛國土空間的利用 *** 與空間使用行為，并在此基礎上以高效率利用與高質(zhì)量保護為導向研究國土空間資源的合理配置，優(yōu)化國土空間使用配置的方式 *** 。
針對自然資源保護開發(fā)利用的知識更新策略
《若干意見》中強調(diào)“國土空間規(guī)劃是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措”，因此規(guī)劃編制人員都應在充分理解生態(tài)文明內(nèi)涵的基礎上，深刻認識國土空間規(guī)劃體系體現(xiàn)出的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導向。
由于規(guī)劃編制的基礎數(shù)據(jù)準備和分析、“雙評價”、針對各地實際的國土空間開發(fā)保護重大問題的專題研究，以及主體功能分區(qū)、三條控制線劃定等工作，均涉及國土空間構(gòu)成要素和國土空間使用兩個類型的知識，所以兩個專業(yè)背景的規(guī)劃師都需要盡早重視對這部分知識進行更新。規(guī)劃師除了從資源科學角度學習自然資源的基本特征、分布規(guī)律及評價和利用 *** 之外，還應重點對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有自然資源，包括土地、水、生物、海洋、礦產(chǎn)、氣候等資源，以及區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀、資源保護開發(fā)與利用中存在的主要問題進行全面了解。
以水資源為例，人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情。由于水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)惡化等問題成為嚴重制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和城市高質(zhì)量發(fā)展最重要因素，《省級指南》《市級指南》中都特別強調(diào)了水資源的底線約束作用，要求按照“四定”原則優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)和空間布局，形成與水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全相匹配的國土空間布局。《市級指南》還將“水資源供需平衡方案”“用水總量作為約束性指標如何落實分解”等水資源相關內(nèi)容作為市級總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。
土地資源管理專業(yè)一般在土地資源學和土地利用規(guī)劃學兩門課程中講授水資源相關內(nèi)容，但學時非常有限。在土地資源學中將水資源作為構(gòu)成土地資源的要素，一般安排1 學時簡單介紹地下水和地表水的概念、分類、開發(fā)利用及水文條件對農(nóng)用地和城市用地的影響等內(nèi)容。在土地利用規(guī)劃學中一般安排1～2學時由老師在土地利用詳細規(guī)劃—水利工程用地規(guī)劃章節(jié)介紹世界各地的水資源概況、水資源類型和開發(fā)方式，以及供水、灌排工程用地規(guī)劃。縱觀幾所城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)強校的本科培養(yǎng)方案，均未單獨開設與水資源開發(fā)利用保護相關的課程，一般只在自然地理學、普通地質(zhì)學這類專業(yè)基礎課中對水資源進行常識性介紹。由此推斷，水資源和水環(huán)境評價尤其是水資源承載力評價、水資源供需預測、水資源配置和保護的基本內(nèi)容與常用 *** 應當是規(guī)劃編制人員亟需補足的專業(yè)知識。
如果涉及沿海地區(qū)的國土空間規(guī)劃編制，需要開展與海洋相關的專題研究，編制海陸統(tǒng)籌的國土空間總體規(guī)劃。因此，規(guī)劃編制人員還需主動學習海洋科學領域中海洋資源調(diào)查、評價、開發(fā)、利用和保護等方面的基礎知識。
本輪國土空間總體規(guī)劃編制項目的市場范圍與過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃類似，規(guī)劃單位的服務對象沒有明顯的屬地限制。例如，北京、廣州等發(fā)達地區(qū)的國家級、省級、市級規(guī)劃設計單位和高校規(guī)劃院承擔了一部分西部地區(qū)市級、縣級總體規(guī)劃的編制。跨地域承擔規(guī)劃編制任務，一方面改善了全國規(guī)劃技術力量分布不均衡的現(xiàn)狀，保證了技術力量薄弱的地區(qū)能夠獲得高水平的規(guī)劃技術服務；另一方面與原土地利用規(guī)劃主要由體制內(nèi)規(guī)劃單位為屬地 *** 提供規(guī)劃編制服務不同，長期由一家規(guī)劃編制單位承擔某區(qū)域的規(guī)劃編制任務，編制單位能夠?qū)σ?guī)劃區(qū)的自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展及地方 *** 施政思路和發(fā)展需求等情況非常熟悉，并且儲備了相當數(shù)量的規(guī)劃編制所需的基礎信息和數(shù)據(jù)。與之相比，打破屬地限制承擔規(guī)劃編制任務有一定的劣勢。此外，有專家預判本輪國土空間規(guī)劃改革之后提出，規(guī)劃市場范圍與規(guī)劃高等院校服務腹地將會出現(xiàn)一個新的特征——針對特定地域的持續(xù)服務和理論輸出將成為常態(tài)。因此，現(xiàn)階段打破屬地限制參與某區(qū)域的國土空間總體規(guī)劃編制的規(guī)劃人員更應該重視補充該區(qū)域國土空間要素和國土空間使用的相關知識，這對于將來完成詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃編制任務大有裨益。
結(jié)語
國土空間規(guī)劃編制工作內(nèi)容繁雜，縱向貫穿從宏觀到微觀的多個層級，橫向涉及我國國土空間的全要素，涉及諸多學科領域的理論和 *** 。規(guī)劃編制人員應當在充分認識某項規(guī)劃的目標和任務的基礎上，厘清這項規(guī)劃涉及的國土空間要素，以及國土空間現(xiàn)狀和未來的用途，依據(jù)自身知識、技能儲備和可獲得的學習資源，適當補充相關領域的基礎知識，努力做到精通支撐國土空間規(guī)劃的某一學科的知識并在規(guī)劃編制實踐中有所專長的同時，拓寬視野積極學習其他國土空間規(guī)劃相關學科的知識以優(yōu)化自身知識結(jié)構(gòu)。希望在多學科背景的團隊合作中，各種專業(yè)背景的規(guī)劃師之間能高效溝通、取長補短、融合創(chuàng)新，規(guī)劃師在從事規(guī)劃編制工作時能運用綜合思維的能力更全面的分析問題，進而提出更優(yōu)的規(guī)劃方案。此外，通過當前的國土空間規(guī)劃改革實踐，在未來必然會不斷提出新理論、產(chǎn)生新知識、發(fā)展出新 *** ，這也要求規(guī)劃編制相關人員主動跟進與學習。
文章來源
規(guī)劃師雜志
作者 | 肖穎 申峻霞
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