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國(guó)土空間規(guī)劃小科普
國(guó)土空間規(guī)劃編制中的國(guó)土空間用途管制。
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空間規(guī)劃術(shù)語
國(guó)土空間用途管制
土地空間使用控制：是建立土地空間開發(fā)保護(hù)體系，可持續(xù)利用自然資源載體，在土地空間規(guī)劃確定空間使用和開發(fā)利用限制的基礎(chǔ)上，通過使用許可證、使用變更審批和開發(fā)利用監(jiān)督、耕地、林地、草原、河流、水域等土地空間統(tǒng)一分區(qū)分類使用控制，對(duì)所有土地空間利用或功能改進(jìn)的控制活動(dòng)。也就是說，土地空間使用控制應(yīng)明確每個(gè)土地空間單元，是保護(hù)還是開發(fā)，如何保護(hù)，如何開發(fā)，特別是涉及建設(shè)活動(dòng)，進(jìn)一步明確建設(shè)什么，建設(shè)多少，即土地使用和開發(fā)強(qiáng)度。0
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提出國(guó)土空間使用控制背景
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由于土地用途管制的擴(kuò)大，國(guó)土空間用途管制是一個(gè)全新的概念。
《土地管理法》將這一概念提升為基本制度。
國(guó)土空間用途管制經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過程。
用途控制大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：土地用途控制（耕地）、生態(tài)要素用途控制、自然生態(tài)空間用途控制和土地空間用途控制。各階段用途控制的重點(diǎn)、范圍、目標(biāo)和 *** 差異較大。
1.用途控制最初來自于對(duì)土地開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的限制和監(jiān)督。
中國(guó)的使用管制制度最初起源于耕地保護(hù)。1998年修訂的《土地管理法》將使用管制提升為基本制度。以耕地保護(hù)為核心的土地使用管制已成為我國(guó)土地空間使用管制的主要內(nèi)容?；灸繕?biāo)是確保國(guó)家糧食安全。因此，國(guó)家建立了 基本農(nóng)田保護(hù)制度和耕地占補(bǔ)平衡制度。
中央 *** 加強(qiáng)土地利用控制，特別關(guān)注耕地利用控制后，地方 *** 開始占用重要的生態(tài)用地和低丘緩坡，占用綠色生態(tài)空間，破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境，以避免監(jiān)督或?qū)崿F(xiàn)耕地整體占用和補(bǔ)償平衡。
2.自21世紀(jì)以來，國(guó)家越來越重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2001年，國(guó)家首次以環(huán)境保護(hù)為基本國(guó)策，確保國(guó)家環(huán)境安全逐步從農(nóng)田擴(kuò)大到林地、草原、水域、濕地等重要生態(tài)資源，制定相應(yīng)的法律法規(guī)和的法律法規(guī)和相應(yīng)層次的規(guī)劃區(qū)劃，劃定基本草原、森林公園、水源保護(hù)區(qū)、濕地公園等保護(hù)空間。
3、2013年十八屆三中全會(huì)的召開，在《 *** 中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，為了適應(yīng)國(guó)家生態(tài)安全的需要，首次提出 自然資源用途管制制度顯著提高了國(guó)土空間用途管制的地位。
4、為協(xié)調(diào)頂層設(shè)計(jì)中城市空間、農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間的關(guān)系，2017年第十九屆全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告提出協(xié)調(diào)山、河、林、田、湖、草系統(tǒng)治理，進(jìn)一步控制土地空間使用，建設(shè)美麗的中國(guó)。
這是中央首次明確要求統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途控制。逐步建立了自然生態(tài)空間系統(tǒng)化的用途控制體系。
5.2018年12月， *** 中央 國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好地發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略指導(dǎo)作用的意見》，提出國(guó)家空間規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實(shí)施土地空間使用控制和生態(tài)保護(hù)恢復(fù)的重要依據(jù)。
到目前為止，國(guó)土空間用途管制的機(jī)構(gòu)、依據(jù)、權(quán)責(zé)等內(nèi)容基本明確。
6.2019年5月，中央發(fā)布了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系和監(jiān)督實(shí)施的若干意見》 實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，途，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
若干意見提出：
在城市發(fā)展邊界內(nèi)實(shí)施詳細(xì)規(guī)劃 規(guī)劃許可證的控制 *** ；
按照主導(dǎo)用途分區(qū)，在城市發(fā)展邊界外建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃 規(guī)劃許可和約束指標(biāo) 分區(qū)準(zhǔn)入的控制 *** 。
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為什么要實(shí)行“國(guó)土空間用途管制”？
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一、過去空間管制的劃分種類繁多
過去，由于各部門以自身事權(quán)為出發(fā)點(diǎn)劃分空間類型，空間劃分種類繁多：
主化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)；
城鄉(xiāng)總體規(guī)劃劃分了建成區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)三區(qū)；
土地利用總體規(guī)劃分為四個(gè)區(qū)：允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。
雖然每種空間劃分類型都提出了自己的控制原則，但控制手段普遍較弱。
二是從空間規(guī)劃體系改革的目的出發(fā)
1.在各種用途控制中，土地用途控制制度實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)，耕地保護(hù)實(shí)施效果顯著，制度相對(duì)成熟。林地、草原、濕地、水域等其他用途控制制度在實(shí)踐中不斷完善，為建立健全統(tǒng)一的土地空間用途控制制度奠定了良好的基礎(chǔ)。
但空間規(guī)劃體系改革的目的是解決土地空間使用控制問題，而不僅僅是土地使用控制。
2.我國(guó)土地利用管制制度在保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用土地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。 缺乏對(duì)土地空間開發(fā)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)和山、河、田、林、湖、草生命社區(qū)的系統(tǒng)保護(hù)，土地使用控制難以滿足新時(shí)代土地空間使用控制的新要求。
3.對(duì)于中央 *** 來說，需要有效整合土地空間整合機(jī)制、土地空間治理體系、綠色發(fā)展共享機(jī)制，提出土地空間用途管制新機(jī)制，推動(dòng)土地空間用途管制取得更大成效。
4、科學(xué)制定土地空間規(guī)劃，明確各種所有權(quán)關(guān)系變化、空間用途轉(zhuǎn)換、關(guān)鍵區(qū)域控制等，是土地空間用途控制的關(guān)鍵任務(wù)。
可以說，空間規(guī)劃體系改革的目的是為國(guó)土空間使用控制服務(wù)。
在當(dāng)前的空間管理體系中，土地空間使用控制處于核心位置，起著承上啟下的作用。因此，有必要加快土地空間規(guī)劃體系的實(shí)施，使空間規(guī)劃能夠?yàn)橥恋乜臻g使用控制服務(wù)。
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國(guó)土空間用途管制的行政體系
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2018年3月13日，自然資源部成立，明確國(guó)土空間規(guī)劃由自然資源部主持，編制完成后提交全國(guó)人大批準(zhǔn)頒布。
自然資源部的重要職責(zé)是按照國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施空間用途管制。
根據(jù)發(fā)布的《自然資源部職能配置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員編制條例》（三項(xiàng)計(jì)劃），設(shè)立土地空間使用控制部作為土地空間使用控制的行政體系。
國(guó)土空間用途管制司的職責(zé)包括：
制定國(guó)土空間用途管制制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
提出并組織實(shí)施土地和海洋年度利用計(jì)劃。
組織制定耕地、林地、草地、濕地、海域、島嶼等土地空間轉(zhuǎn)移政策，指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審。
承擔(dān)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的各類土地用途轉(zhuǎn)用的審批。制定并監(jiān)督實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等用途管制政策。
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了解什么是國(guó)土空間？
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由于使用控制的直接對(duì)象是土地空間，因此有必要首先了解什么是土地空間？
一、土地空間的概念
土地空間不僅是所有自然資源和生態(tài)環(huán)境因素的集成系統(tǒng)，也是承載人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的物理載體，也是國(guó)家的行使 ** 權(quán)利范圍。
是指國(guó)家 ** 與 ** 地域空間是國(guó)民生存的場(chǎng)所和環(huán)境，包括陸地、陸地水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等。
二、土地空間分類
從提 ** 國(guó)土空間可分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等空間。
1、城市空間，是指以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的空間，包括城市建設(shè)空間和工礦建設(shè)空間。
城市建設(shè)空間包括城鎮(zhèn)建成區(qū)；
工礦建設(shè)空間主要是獨(dú)立于城市建成區(qū)以外的獨(dú)立工礦區(qū)。
城市空間是現(xiàn)代社會(huì)人類生活活動(dòng)的主體，人口眾多，生活集中，發(fā)展強(qiáng)度高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要是工業(yè)和服務(wù)業(yè)，居民點(diǎn)主要是大型城市、城市群、城市圈、城市區(qū)等。
2.農(nóng)業(yè)空間是指以提供農(nóng)產(chǎn)品為主要功能的空間，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和農(nóng)村生活空間。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間以耕地為主，還包括園林等農(nóng)業(yè)用地；
農(nóng)村生活空間為農(nóng)村居民點(diǎn)和其他農(nóng)村建設(shè)空間{包括農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)用地。
耕地、園地等也具有生態(tài)功能，但其主要功能是提供農(nóng)產(chǎn)品，因此被定義為農(nóng)業(yè)空間。
與城市空間相比，農(nóng)業(yè)空間人口少，生活分散，發(fā)展強(qiáng)度小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，居民點(diǎn)多為相對(duì)密集分散的小城鎮(zhèn)和村莊。
3.生態(tài)空間是指提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)的空間。
生態(tài)空間可分為提供生態(tài)產(chǎn)品： 綠色生態(tài)空間和其他生態(tài)空間。
綠色生態(tài)空間主要是指林地、水面、濕地、內(nèi)海，有的是人工林、水庫等人工建設(shè)，更多的是河流、湖泊、森林等自然存在。
其它生態(tài)空間主要是指沙地、裸地、鹽堿地等自然空間。
其中，雖然林地、草地和水面也具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，可以提供一些森林、畜牧業(yè)和水產(chǎn)品，但其主要功能應(yīng)該是生態(tài)。如果過于關(guān)注其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，可能會(huì)損害其生態(tài)功能。因此，林地、草地和水面應(yīng)定義為生態(tài)空間。
相對(duì) 在農(nóng)業(yè)空間中，生態(tài)空間人口稀少，發(fā)展強(qiáng)度小，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，居民點(diǎn)形為點(diǎn)分布數(shù)量少的村莊。
4.其他空間是指交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施、水利設(shè)施、軍事、宗教等特殊用地的空間。
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國(guó)土空間規(guī)劃與國(guó)土空間用途控制的關(guān)系
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土地空間規(guī)劃是涵蓋土地范圍內(nèi)所有開發(fā)、保護(hù)和整改活動(dòng)的綜合性、中長(zhǎng)期規(guī)劃，也是國(guó)家規(guī)劃體系的更高規(guī)劃。
盡管國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容仍在不斷完善，但2017年中央 *** 在國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)》中，明確提出科學(xué)劃定城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城市發(fā)展邊界 (以下簡(jiǎn)稱三區(qū)三線 三區(qū)三線 。三區(qū)三線已成為國(guó)土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容，也是其他空間規(guī)劃中沒有的內(nèi)容。
1.土地空間規(guī)劃是土地空間使用控制的基礎(chǔ)和依據(jù)
從管制與規(guī)劃的關(guān)系來看，規(guī)劃本身就是一種管制，同時(shí)，規(guī)劃也為管制提供了依據(jù)。
國(guó)土空間用途控制和國(guó)土空間規(guī)劃是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體：
土地空間規(guī)劃是土地空間使用控制的基礎(chǔ)和依據(jù)：
土地空間使用控制是土地空間規(guī)劃的重要實(shí)施手段。
兩者在功能和成果上有很強(qiáng)的相關(guān)性、階段性和完整性，只是為了有效地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。在一體化目標(biāo)下，兩者分工協(xié)調(diào)。
2.土地空間規(guī)劃與土地空間使用控制的對(duì)應(yīng)關(guān)系
為實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全類型、全過程的控制目標(biāo)，統(tǒng)一的國(guó)土空間使用控制體系對(duì)應(yīng)于統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系。
空間地空間規(guī)劃體系相對(duì)應(yīng)的空間使用控制，不僅可以指導(dǎo)和控制宏觀、中觀規(guī)模的主要功能和主導(dǎo)功能，還可以實(shí)施微觀地塊利用和保護(hù)的具體規(guī)則和細(xì)則，滿足空間控制、項(xiàng)目控制、質(zhì)量控制的需要，也是分級(jí)分類和權(quán)力控制的基礎(chǔ)，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，堅(jiān)持底線嚴(yán)格審批，可以簡(jiǎn)化管理，提高效率。
在宏觀層面，空間用途控制制度規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是通過國(guó)家和省級(jí)土地空間規(guī)劃的指導(dǎo)來確定的；
在中觀層面，空間控制是基于區(qū)域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中的用途分區(qū)；
在微觀層面，項(xiàng)目控制是基于詳細(xì)的規(guī)劃或選址論證，加強(qiáng)土地空間規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施，落實(shí)山、河、林、田、湖、草共同體的理念
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新時(shí)期的國(guó)土空間用途管制怎么管？
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1.在推進(jìn)從土地使用控制向空間使用控制的過程中，需要繼承、整合和完善各種原有的使用控制 *** 。
除繼續(xù)協(xié)調(diào)土地利用控制、林業(yè)用地利用控制、濕地利用控制、草原利用控制、水利利用控制等因素之間的關(guān)系外，還應(yīng)充分考慮土地空間規(guī)劃內(nèi)容的變化，結(jié)合實(shí)施主要功能區(qū)體系和戰(zhàn)略，做好空間利用控制。
2.當(dāng)使用控制范圍逐漸從耕地?cái)U(kuò)展到其他自然生態(tài)空間時(shí)，控制的重點(diǎn)應(yīng)該從數(shù)量控制轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g控制，控制模式應(yīng)該從計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)劃重。
3、總結(jié)土地使用控制經(jīng)驗(yàn)，在耕地保護(hù)方面，從數(shù)量控制和空間剛性傳輸、層層實(shí)施、劃分地塊、社會(huì)宣傳經(jīng)驗(yàn)，土地使用控制擴(kuò)大到區(qū)域土地空間，基于生態(tài)系統(tǒng)的完整性，協(xié)調(diào)各種空間和要素的功能和保護(hù)需求，建立統(tǒng)一的土地空間使用控制。
4、統(tǒng)一的土地空間使用控制不僅有不同規(guī)模、不同層次的垂直系統(tǒng)，補(bǔ)充土地空間規(guī)劃五級(jí)系統(tǒng)、傳導(dǎo)和實(shí)施區(qū)域主要功能和分區(qū)主導(dǎo)功能，還有縣（市）總規(guī)則、分區(qū)、詳細(xì)規(guī)則等不同功能目標(biāo)和水平控制規(guī)則系統(tǒng)的細(xì)節(jié)。
5、通過空間層面的使用分區(qū)，制定各種土地空間使用政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制優(yōu)質(zhì)耕地和自然生態(tài)空間的建設(shè)，引導(dǎo)土地空間發(fā)展向科學(xué)、適度、有序轉(zhuǎn)變；
在項(xiàng)目層面，通過項(xiàng)目用地預(yù)審項(xiàng)目用地預(yù)審和建設(shè)用地規(guī)劃許可證進(jìn)行控制，重點(diǎn)規(guī)劃和管理建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間。
6、根據(jù)市縣規(guī)劃實(shí)施空間準(zhǔn)入許可證，明確控制規(guī)則和控制指標(biāo)，制定積極、消極清單、積極清單和高強(qiáng)度管理控制生態(tài)用地，消極清單配合一般強(qiáng)度控制管理，對(duì)集聚開發(fā)區(qū)域?qū)嵤└鼑?yán)格的控制；
7.對(duì)區(qū)域和單位規(guī)劃實(shí)行土地使用轉(zhuǎn)用許可證，強(qiáng)調(diào)區(qū)域處置和要素占補(bǔ)。
具體包括：
以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)“三區(qū)”空間為一級(jí)，明確“三區(qū)”管控要求，強(qiáng)化開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)對(duì)接，提出基礎(chǔ)設(shè)施廊道和生態(tài)廊道管控要求，強(qiáng)化不同空間的宏觀管控；
以“三區(qū)三線”為二級(jí)，結(jié)合主體功能區(qū)在市縣的實(shí)施，根據(jù)功能定位和保護(hù)程度不同，明確“三區(qū)三線”空間開發(fā)建設(shè)行為準(zhǔn)入要求、條件、程度，提出準(zhǔn)入負(fù)面清單管控原則，落實(shí)分級(jí)分類管控；
以土地用途管制為三級(jí)，結(jié)合國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出的審批制度改革要求，整合農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、林地占用、水域占用等審批審核制度，加快建立統(tǒng)一的用途轉(zhuǎn)用許可制度，強(qiáng)化空間微觀管控。
未來， 空間規(guī)劃將作為空間管控依據(jù)，“三區(qū)”空間與其它類型空間的銜接，在構(gòu)建“指標(biāo)+清單+空間”管制基礎(chǔ)上，強(qiáng)化許可、空間、清單等管控工具之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，形成管控合力，提高管控效能。
“三線”和規(guī)劃分區(qū)具有剛性，管制規(guī)則和實(shí)施細(xì)則應(yīng)在符合程序和規(guī)則的情況下，做到與時(shí)俱進(jìn)、動(dòng)態(tài)完善。
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結(jié)語
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通過對(duì)國(guó)土空間用途管制的演變、發(fā)展、運(yùn)行看，現(xiàn)階段依然存在許多問題：
統(tǒng)一的空間規(guī)劃法規(guī)體系尚未建立；
土地、林地、濕地、水域、草原等生態(tài)要素的管制工具比較齊全，但標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；
用地分類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；
規(guī)劃管理的信息技術(shù)手段尚未普及；
線性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃及鄰避項(xiàng)目存在較大不確定性；
涉及建設(shè)項(xiàng)目的審批程序及評(píng)估、評(píng)審事項(xiàng)較多等問題，
用途管制制度落實(shí)、規(guī)劃分類。
這就需要，構(gòu)建國(guó)土空間用途管制制度的過程中，結(jié)合“放管服”改革，協(xié)調(diào)好不同生態(tài)要素的管制標(biāo)準(zhǔn)，加快建立上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)的生態(tài)空間用途管控體系。
參考文獻(xiàn)：
1、黃征學(xué)，蔣仁開等 《國(guó)土空間用途管制的演進(jìn)歷程、發(fā)展趨勢(shì)與政策創(chuàng)新》
2、江華安 《統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)》
圖 | 攝圖網(wǎng) 文 | 小林
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文章源自：新土地規(guī)劃人
