作者 | 2019年5月23日， *** 中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，提出建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在五級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃體系中發(fā)揮著承上啟下的作用，一方面要落實(shí)國(guó)家要求，另一方面，指導(dǎo)地方發(fā)展。2020年1月，《省級(jí)土地空間規(guī)劃編制指南》(試行)和《資源環(huán)境承載能力與土地空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)》(試行)相繼發(fā)布。從內(nèi)涵上看，省級(jí)土地空間規(guī)劃涵蓋了主要功能區(qū)、土地利用、城市體系規(guī)劃等。，既有戰(zhàn)略性又有約束力，也是保護(hù)和發(fā)展的空間協(xié)調(diào)平臺(tái)。從原主要功能區(qū)規(guī)劃、城市體系規(guī)劃和土地利用規(guī)劃來(lái)看，存在一系列制度缺陷和技術(shù)矛盾，如獨(dú)立管理、重規(guī)劃、輕實(shí)施，降低了空間資源利用效率和空間治理水平。新時(shí)期，省級(jí)空間規(guī)劃的編制是省級(jí) *** 空間治理的重要起點(diǎn)。從規(guī)劃定位到規(guī)劃實(shí)施，都面臨著一系列新的挑戰(zhàn)，包括：1保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系需要協(xié)調(diào)。新時(shí)期，省級(jí)空間規(guī)劃的編制是省級(jí) *** 空間治理的重要起點(diǎn)。從規(guī)劃定位到規(guī)劃實(shí)施，都面臨著一系列新的挑戰(zhàn)，包括：1。保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系有待協(xié)調(diào)。土地空間規(guī)劃作為一種基本規(guī)劃，面臨著保護(hù)和開(kāi)發(fā)空間的綜合協(xié)調(diào)挑戰(zhàn)。省級(jí)土地空間作為中間環(huán)節(jié)，一方面要落實(shí)國(guó)家自上而下的約束要求，另一方面要協(xié)調(diào)地方 *** 自下而上的發(fā)展需求。規(guī)劃的挑戰(zhàn)是如何在剛性控制的同時(shí)，給當(dāng)?shù)睾侠淼陌l(fā)展空間。同時(shí)，如何充分發(fā)揮空間綜合協(xié)調(diào)平臺(tái)的作用，協(xié)調(diào)城市發(fā)展與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系也是另一個(gè)問(wèn)題。有待建立縱向傳導(dǎo)、橫向協(xié)調(diào)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地空間規(guī)劃體系存在縱向傳導(dǎo)差、橫向協(xié)調(diào)差的問(wèn)題。縱向傳導(dǎo)方面，各省原有空間規(guī)劃定位不明確，有的注重規(guī)劃研究，沒(méi)有實(shí)施機(jī)制，有的過(guò)于具體，涉及市縣 *** 權(quán)力無(wú)法實(shí)施，空間控制內(nèi)容和傳導(dǎo) *** 沒(méi)有根據(jù)省 *** 權(quán)力明確界定。在水平協(xié)調(diào)方面，原省級(jí)空間規(guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定上貪婪，規(guī)劃內(nèi)容缺乏與相關(guān)部門的實(shí)質(zhì)性溝通和協(xié)調(diào)，缺乏實(shí)施起點(diǎn)。如何真正形成省級(jí)土地空間藍(lán)圖，是規(guī)劃的挑戰(zhàn)。需要深化戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的空間公共政策。一方面，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃不僅要落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略，結(jié)合省實(shí)際情況明確省級(jí)國(guó)土空間戰(zhàn)略，還要明確省內(nèi)各區(qū)市未來(lái)空間發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向。另一方面，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃不僅要落實(shí)國(guó)家制定的約束目標(biāo)，還要進(jìn)一步將約束目標(biāo)分解到市縣。如何合理配置資源要素，實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，引導(dǎo)市縣發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是省土地空間規(guī)劃的重要任務(wù)。四、全球全要素法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系等急需統(tǒng)籌規(guī)劃。省級(jí)土地空間規(guī)劃中資源要素的保護(hù)和利用涵蓋了山、河、林、田、湖、草的全要素的系統(tǒng)管理。以《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《森林法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)為管理依據(jù)，各有關(guān)部門還制定了以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的土地分類或功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，并出臺(tái)了一系列名為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)同一要素內(nèi)涵不同，缺乏統(tǒng)一、有效銜接的分類體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)，土地空間規(guī)劃涵蓋土地空間和海洋空間。同時(shí)，土地空間規(guī)劃涵蓋土地空間和海洋土地空間。目前，省級(jí)城市體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主要功能區(qū)規(guī)劃都集中在陸地空間上，而海洋空間資源的保護(hù)和利用是根據(jù)海洋主要功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)、海洋生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃和島嶼保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行控制的。在空間利用和保護(hù)方面，陸域和海域缺乏規(guī)劃和控制。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大多數(shù)重視宏觀空間規(guī)劃的國(guó)家都缺乏空間資源[1]，其中荷蘭和日本是最典型的。該規(guī)劃具有綜合、多規(guī)模、政策特點(diǎn)。荷蘭作為歐洲人口密度較高的國(guó)家，一直重視空間規(guī)劃體系的建設(shè)，以確保國(guó)家安全，促進(jìn)空間資源的高效利用。荷蘭空間規(guī)劃體系由國(guó)家、省、市三級(jí)組成，其中省級(jí)空間規(guī)劃趨于戰(zhàn)略化，綜合部署結(jié)構(gòu)性空間資源，涵蓋空間布局結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)和歷史遺產(chǎn)保護(hù)。為確保省級(jí)空間規(guī)劃的有效實(shí)施，《荷蘭空間規(guī)劃法》要求省 *** 設(shè)立省級(jí)空間規(guī)劃委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)制定國(guó)家和市 *** 之間的垂直和水平溝通政策，包括許多國(guó)家部門、機(jī)構(gòu)和市 *** 的代表。[2]日本國(guó)土空間規(guī)劃體系一般由中央、都道府縣(類似中國(guó)省級(jí)行政單位)、市鎮(zhèn)村三級(jí)組成。其中，都道府縣根據(jù)全國(guó)土地形成規(guī)劃和土地利用規(guī)劃編制都道府縣土地利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃，將都道府縣劃分為城市地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、森林地區(qū)、自然公園地區(qū)和自然保護(hù)地區(qū)，然后分別編制各地區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)市鎮(zhèn)村規(guī)劃編制[3]。在規(guī)劃實(shí)施方面，日本省級(jí)空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了全球規(guī)劃，形成了都道府縣統(tǒng)一管理的地方規(guī)劃體系，分解了下級(jí)規(guī)劃約束指標(biāo)，實(shí)施了部門專項(xiàng)規(guī)劃或項(xiàng)目。在權(quán)力明確的前提下，日本在國(guó)家和地方、部門和部門之間建立了完善的利益協(xié)調(diào)平臺(tái)。[4]根據(jù)新時(shí)期建立土地空間規(guī)劃體系的要求，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，基于建立明確的土地空間規(guī)劃體系，我們需要改變省級(jí)空間規(guī)劃工作的概念、思路和 *** ，建議從以下方面探索：1深化資源分析，尋求省級(jí)保護(hù)和發(fā)展平衡的空間模式。一方面建立統(tǒng)一的水、土地、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害等要素基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，覆蓋自然資源、地理測(cè)繪、地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害防治等領(lǐng)域，提升省域國(guó)土空間規(guī)劃“雙評(píng)價(jià)”等工作的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，研判國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的合理格局；另一方面適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，以市縣為單元，結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)分析空間的產(chǎn)出效率，研究判斷不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，識(shí)別承載發(fā)展要素的主要空間，進(jìn)一步完善省級(jí)城市發(fā)展邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線資源保護(hù)利用目標(biāo)。2.加強(qiáng)空間政策研究，探索兼顧效率和公平的因素配置政策。2.加強(qiáng)空間政策研究，探索兼顧效率和公平的因素配置政策。深化主要功能區(qū)研究，完善省級(jí)城市化、農(nóng)產(chǎn)品和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的空間劃分，建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。貫徹國(guó)家重大戰(zhàn)略，明確省級(jí)空間戰(zhàn)略，識(shí)別城市群和重要中心城市的范圍，提出要素配置原則，考慮效率和公平，從土地、設(shè)施、資金等方面實(shí)施空間政策，提高資源配置效率，形成和獨(dú)特特色的省級(jí)空間保護(hù)發(fā)展模式。創(chuàng)新土地利用政策，探索剛?cè)岵?jì)的空間管理手段。貫徹生態(tài)文明建設(shè)理念，協(xié)調(diào)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城市空間，剛性保護(hù)生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間，探索彈性土地利用政策。根據(jù)嚴(yán)格控制增量、振興股票、提高流量的要求，建立流量增量配置原則，促進(jìn)股票發(fā)展，迫使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以土地產(chǎn)出效率門檻引導(dǎo)發(fā)展模式。同時(shí)，在落實(shí)約束性指標(biāo)要求的同時(shí)，探討區(qū)域協(xié)調(diào)路徑，建立省級(jí)土地交易機(jī)制，結(jié)合土地綜合改造，逐步引導(dǎo)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局調(diào)整。4.完善法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)全球全要素空間控制。在加快發(fā)布《土地空間規(guī)劃法》的同時(shí)，調(diào)整修訂《森林法》等相關(guān)法律規(guī)定，明確法律法規(guī)體系中各類規(guī)劃的管理邊界和主要內(nèi)容。加強(qiáng)陸地土地空間與海洋土地空間標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，充分考慮陸海生態(tài)互通性和陸海環(huán)境差異，實(shí)現(xiàn)陸海土地空間的統(tǒng)籌管理。建立省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)市、縣、部門的空間協(xié)調(diào)。通過(guò)建立省土地空間規(guī)劃委員會(huì)，促進(jìn)多部門、多層次的協(xié)商機(jī)制，協(xié)調(diào)省、市、縣垂直 *** 土地空間保護(hù)任務(wù)和開(kāi)發(fā)空間需求，包括市、縣定位和約束指標(biāo)，加強(qiáng)省部門協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)交通、水利、能源等大型基礎(chǔ)設(shè)施走廊和規(guī)模，加強(qiáng)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的約束作用。[1] Mstop H J M．Dutch National Planning at the Turning Point: Rethink Institutional Arrangements[M]//Nation al-level Planning in Democratic Countries．Liverpool:Liverpool University Press, 2001.[2]周靜, 胡天新, 顧永濤. 建設(shè)荷蘭國(guó)家空間規(guī)劃體系和橫縱協(xié)調(diào)機(jī)制[J]. 規(guī)劃師, 2017(2).[3] 胡若函, 邢海峰, 趙星爍. 日韓空間規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗(yàn)分析[J]. 2018年城鄉(xiāng)建設(shè)， No.541(10):77-80.[4] 李亞洲，劉松齡，建立明確的空間規(guī)劃體系：日本的經(jīng)驗(yàn)和啟示. 2019年國(guó)際城市規(guī)劃.3

微信號(hào)：MeetyXiao
添加微信好友, 獲取更多信息
復(fù)制微信號(hào)