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據(jù)不完全統(tǒng)計，十五期間，國務(wù)院有關(guān)部門編制了156個產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，省、地（市）、縣地方 *** 編制了7300多個十五規(guī)劃綱要、重點專項規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。與此同時，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，空間資源的競爭越來越激烈，各部門的規(guī)劃開始向空間延伸。
歷史緣起
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規(guī)劃是黨的治理政的重要起點，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。改革開放以來，國家繼續(xù)推進規(guī)劃體系改革，加快建設(shè)以發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向的規(guī)劃體系。六五計劃首次增加了社會內(nèi)容，社會發(fā)展作為計劃的完整篇章。八五計劃標(biāo)題中增加了綱要一詞，明確了經(jīng)濟發(fā)展計劃主要解決做什么問題主要落實兩個根本性轉(zhuǎn)型的要求。十五計劃明確編制重點專項計劃，支持發(fā)展計劃的實施。但直到十五計劃，在哪里的問題才得到解決。為了促進做什么、怎么做、在哪里做的系統(tǒng)化，十一五規(guī)劃增加了主要功能區(qū)的內(nèi)容，指導(dǎo)土地空間的開發(fā)、保護、利用和修復(fù)，加強了發(fā)展規(guī)劃的實施。
與此同時，隨著國家管理經(jīng)濟的方式和手段開始發(fā)生變化， *** 已經(jīng)從特定項目的審批轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟?guī)劃。規(guī)劃也被理解為第四權(quán)力，部門權(quán)力規(guī)劃的趨勢越來越強烈，規(guī)劃管理陷入各自的困境。據(jù)不完全統(tǒng)計，在十五期間，國務(wù)院有關(guān)部門制定了156個行業(yè)規(guī)劃，省、地（市）、縣地方 *** 制定了7300多個十五規(guī)劃綱要、重點專項規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，空間資源的競爭越來越激烈，各部門的規(guī)劃開始向空間延伸。
2001年，原國土資源部在天津、深圳開展國土規(guī)劃試點。2006年，國家發(fā)改委在浙江、江蘇、遼寧、河南、湖北、重慶、新疆、云南等8個省區(qū)開展了省級主體功能區(qū)規(guī)劃試點。2008年頒布實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將規(guī)范范圍從城市擴大到城鄉(xiāng)。此外，由于管理需要，各部門在技術(shù)和制度上制定了差異化規(guī)定，并不斷增加，導(dǎo)致其他部門越來越難以干預(yù)和連接本部門的數(shù)據(jù)、規(guī)劃和政策，形成強烈的反公地悲劇。一塊土地不符合任何相關(guān)規(guī)劃，不能使用，增加 *** 協(xié)調(diào)成本，降低行政效率。
規(guī)劃體制改革
國家認識到規(guī)劃打架問題，開始積極推進規(guī)劃體制改革試點。 ** 首次提出要完善國家規(guī)劃體系。2008年，上海、武漢相繼合并原國土部門和規(guī)劃部門，開展“兩規(guī)合一”，試圖從機構(gòu)改革入手，推動空間規(guī)劃深度融合。2010年，重慶借統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)先行先試之機，開展“四規(guī)疊合”。
2012年，廣州率先有 *** 結(jié)構(gòu)的條件下，廣州率先在特大城市探索三規(guī)一體化。試點項目主要集中在發(fā)達地區(qū)大城市，是自下而上爭取國家部委發(fā)展權(quán)的過程。黨的十八屆三中全會后，國家部署在28個市、縣、9個省開展空間規(guī)劃試點，積累了豐富的經(jīng)驗。
2018年3月，國務(wù)院體制改革將主要功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能納入新成立的自然資源部。到目前為止，空間規(guī)劃的三國演義和多規(guī)則混淆基本結(jié)束，空間規(guī)劃深度融入土地空間規(guī)劃。
2018年5月，中央發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好地發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略指導(dǎo)作用的意見》（以下簡稱《意見》），提出發(fā)展規(guī)劃應(yīng)明確空間戰(zhàn)略模式、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向和重大生產(chǎn)力布局，為國家空間規(guī)劃留出界面。表明空間戰(zhàn)略模式、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向和重大生產(chǎn)力布局將是兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)的關(guān)鍵內(nèi)容。同時，為了加快形成統(tǒng)一的規(guī)劃體系，《意見》進一步明確了規(guī)劃的定位，強調(diào)了規(guī)劃在編制和實施中的協(xié)調(diào)，促進了規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。圖片來自新華網(wǎng)
發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃
協(xié)調(diào)難點和建議
本意見明確了規(guī)劃連接的原則和程序，重點關(guān)注約束指標(biāo)、發(fā)展方向、總體布局、重大項目和風(fēng)險防治，但尚未建立連接機制。如果連接的方式主要是征求部門之間的意見，規(guī)劃的連接程度就不會很深。有時甚至?xí)胶庖?guī)劃中的創(chuàng)新點，以達到規(guī)劃連接的效果。
同時，規(guī)劃審批機制也不協(xié)調(diào)。例如，發(fā)展規(guī)劃由地方黨委提出， *** 負責(zé)編制，同級人民代表大會批準(zhǔn)，但土地空間規(guī)劃審批制度相對復(fù)雜。根據(jù)簡化規(guī)劃審批內(nèi)容，大大縮短審批時間的精神，同一土地空間規(guī)劃可由不同層次的 *** 分別審批。如果發(fā)展規(guī)劃和土地空間規(guī)劃之間的矛盾只是由上級 *** 批準(zhǔn)的，會有下級人大和上級 *** 應(yīng)該服從誰的悖論。此外，規(guī)劃的期限和實施的協(xié)調(diào)性不高。
提高發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，降低兩大規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)成本，是發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃主導(dǎo)作用和國土空間規(guī)劃基本作用的重要保障。
首先，加快規(guī)劃聯(lián)系機制的建設(shè)。結(jié)合規(guī)劃的編制，共同制定空間發(fā)展戰(zhàn)略、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、重大生產(chǎn)力布局等領(lǐng)域的相關(guān)課題，由兩個部門共同組織研究，盡可能達成研究水平的協(xié)議，為規(guī)劃編制的聯(lián)系奠定基礎(chǔ)。在沒有聯(lián)合研究的情況下，建議更多的規(guī)劃專家委員會成員交叉工作，使大多數(shù)問題在規(guī)劃編制階段達成共識，降低后期協(xié)調(diào)成本。
同時，重點關(guān)注規(guī)劃的約束性指標(biāo)、發(fā)展方向、總體布局、重大政策、重大項目和項目、風(fēng)險防治等內(nèi)容。有爭議的部分由發(fā)展規(guī)劃部門和土地空間規(guī)劃部門共同審查論證，共同研究提出解決方案。探索建立不代表 *** 利益的規(guī)劃咨詢審查制度，受 *** 或有關(guān)部門委托進行研究，并直接向 *** 或部門報告咨詢或仲裁意見，供決策參考。
其次 ，推進規(guī)劃編制流程再造和審批制度改革。近年來，需要國務(wù)院批準(zhǔn)的土地空間規(guī)劃的城市數(shù)量大幅減少。中期進一步明確各級 *** 在土地空間管理中的權(quán)利和責(zé)任，優(yōu)化各級 *** 土地空間規(guī)劃的內(nèi)容和重點，盡量避免規(guī)劃和多層次審批。從長遠來看，在明確各級 *** 權(quán)利和責(zé)任的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)推進發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃審批制度改革，統(tǒng)一要求上級 *** 審查各類規(guī)劃，但同級人大或人大常委會批準(zhǔn)。
第三，協(xié)調(diào)兩個計劃之間的差異。結(jié)合發(fā)展規(guī)劃的總結(jié)和評價，以五年為周期，對土地空間規(guī)劃進行中期評價，根據(jù)情況的需要進行修訂，妥善解決兩個規(guī)劃期間不一致的問題。鼓勵和支持發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃與社會主義現(xiàn)代強國建設(shè)兩個階段的目標(biāo)聯(lián)系起來，開展長期前景，為土地空間規(guī)劃提供戰(zhàn)略指導(dǎo)和支持。充分發(fā)揮年度規(guī)劃橋梁的作用，加強年度規(guī)劃中發(fā)展規(guī)劃與土地空間規(guī)劃主要目標(biāo)、重大項目、重大項目、重大政策、風(fēng)險防治的聯(lián)系，共享相關(guān)信息，確保年度計劃的質(zhì)量和數(shù)量完成。暢通國家規(guī)劃綜合管理信息平臺與土地空間基礎(chǔ)信息平臺的聯(lián)系，建立兩個部門的信息共享機制，加強規(guī)劃實施的日常監(jiān)督，通過信息化和大數(shù)據(jù)提高規(guī)劃實施的協(xié)調(diào)性。
#發(fā)展規(guī)劃#
文章來源
城市規(guī)劃
作者 | 黃征學(xué)
編輯排版
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