自然資源部測繪發(fā)展研究中心

對我國地理信息施行分類管理的建議

        目前，在測繪成果管理實(shí)踐中，長期面臨著以保密為前提，“一管就死、一放就亂”的情形。所謂“一管就死”就是一旦對測繪成果嚴(yán)加管理，就會(huì)削弱測繪成果和服務(wù)的供給數(shù)量，導(dǎo)致無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求；所謂“一放就亂”是指一旦放開測繪成果管理，可能使得各種違反法律法規(guī)行為得不到有效制止，國家安全遭受侵害，同時(shí)測繪成果產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量得不到保障、亂象叢生。因此，迫切需要尋找一種科學(xué)的方式，在維護(hù)地理信息安全的前提下，有效推動(dòng)測繪成果的社會(huì)化應(yīng)用。

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        1、以保密為之一原則的實(shí)質(zhì)

        涉密地理信息之所以保密，在于其所表達(dá)的現(xiàn)實(shí)地理要素是屬于國家秘密，例如軍事設(shè)施等，也在于其表達(dá)的空間尺度（精度、分辨率、范圍）超出一定指標(biāo)限定，可能會(huì)危害國家安全。測繪地理信息工作歷來與軍事斗爭密切相關(guān)，是國防建設(shè)的重要組成部分，在過去很長一段時(shí)間內(nèi)，測繪服務(wù)的主要對象是國防建設(shè)，生產(chǎn)了大量“軍品”測繪成果。直至今日，大多數(shù)測繪成果尤其是基礎(chǔ)地理信息，在生產(chǎn)伊始就處于“保密”狀態(tài)，需要按照“軍品”進(jìn)行嚴(yán)格管理。這主要由于長期以來，一方面我國的基礎(chǔ)地理信息都是按照要素類進(jìn)行分層，將涉密內(nèi)容和非涉密內(nèi)容放在一個(gè)圖層，自然而然地就屬于涉密成果；另一方面，我國的基礎(chǔ)地理信息是按照比例尺進(jìn)行采集和管理，在2020年《測繪管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》修訂前，比例尺是定密的主要依據(jù)，公開使用前都要按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行無差別化的保密技術(shù)處理，不可避免地產(chǎn)生“一刀切”的現(xiàn)象。

        2、施行分類管理的必要性

        在我國國防工業(yè)領(lǐng)域，早在改革開放之后就開始實(shí)施了“ *** 民”改革，國防科工委從建立時(shí)隸屬于中央軍委，到轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院組成部門，再縮編為工信部所屬國防科工局。歷經(jīng)30多年的發(fā)展，我國國防工業(yè)的管理由產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，核、航空、電子、兵器、航天、船舶等工業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)融入國家大工業(yè)格局，充分引入市場競爭、甚至參與全球化競爭。截至目前，我國軍工企業(yè)生產(chǎn)“軍品”和“民品”比重大約為3比7，絕大部分“民品”都是在“軍品”已有技術(shù)和設(shè)備基礎(chǔ)上采用不同工藝開發(fā)的，例如北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、高分系列遙感衛(wèi)星等一系列技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用均得益于“ *** 民”的成功實(shí)踐。

        在測繪地理信息領(lǐng)域，測繪成果“軍品”和“民品”與國防工業(yè)產(chǎn)品類似，在本質(zhì)上所采用的技術(shù)、設(shè)備和數(shù)據(jù)庫是相同的，差別在于生產(chǎn)流程、屬性內(nèi)容、精度指標(biāo)。國際許多國家例如美國、印度、法國、荷蘭等國家均采用“軍民分版”的方式，在標(biāo)準(zhǔn)的空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)上，分別 *** 帶密級軍用版地理信息產(chǎn)品及面向社會(huì)公眾的刪除涉密敏感信息的民用版產(chǎn)品。過去，受限于以比例尺為主要依據(jù)的保密策略，我國服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“民品”測繪成果并未從“軍品”中剝離出來。2020年7月新修訂的《測繪管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》出臺，明確了以“屬性為主、兼顧精度”，以及對數(shù)字化產(chǎn)品采取分要素定密管控的原則，為“軍民分版”掃除了制度障礙。

        經(jīng)過上述分析，“軍民分版”的核心在于——建立地理信息分類管理制度，對地理要素進(jìn)行細(xì)化分層，將涉及不同程度國家安全的地理要素進(jìn)行分類，不同類別的要素分別采取不同的管理策略和措施，這樣才能從根本上解決“軍民分版”問題，從而有效促進(jìn)測繪成果的社會(huì)化應(yīng)用。

        3、劃分原則

        目前，我國已出臺了《測繪管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》《公開地圖內(nèi)容表示若干規(guī)定》《公開地圖內(nèi)容表示補(bǔ)充規(guī)定（試行）》《基礎(chǔ)地理信息公開表示內(nèi)容的規(guī)定（試行）》《遙感影像公開使用管理規(guī)定（試行）》等規(guī)范性文件，形成了一套較為完備的地理信息分類管理的政策依據(jù)。我國地理信息分類應(yīng)考慮以地理要素表達(dá)內(nèi)容與空間尺度相結(jié)合，以對于國家安全的重要程度為評價(jià)核心，充分考慮數(shù)據(jù)活動(dòng)主體、數(shù)據(jù)類型、保護(hù)價(jià)值、管理需求等因素。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，劃分原則粗略應(yīng)包括以下幾方面。

        之一，測繪成果中相關(guān)地理要素符合《測繪地理信息管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》（以下簡稱95號文）附件中國家秘密事項(xiàng)規(guī)定的指標(biāo)和內(nèi)容要求，授予不同的保密等級，按對應(yīng)密級管理要求進(jìn)行管理。

        第二，測繪成果中的相關(guān)地理要素不符合95號文附件要求，但符合下列條件，納入非涉密、但不予公開范疇，按照工作秘密進(jìn)行管理：（1）符合《公開地圖內(nèi)容表示若干規(guī)定》《公開地圖內(nèi)容表示補(bǔ)充規(guī)定（試行）》《基礎(chǔ)地理信息公開表示內(nèi)容的規(guī)定》《遙感影像公開使用管理規(guī)定（試行）》等文件要求，相關(guān)地理要素屬于相關(guān)法律法規(guī)明確限制表達(dá)或不宜公開的，或技術(shù)指標(biāo)（位置精度、等高距、地面分辨率等）超過限定值的，或?qū)儆谥匾乩硇畔?shù)據(jù)但未經(jīng)批準(zhǔn)公開的；（2）其他法律法規(guī)、部門規(guī)章不予公開的內(nèi)容，或不符合上述條件，但確對國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的造成危害的。在上述劃分基礎(chǔ)上，依據(jù)對于安全的重要程度以及其他因素，進(jìn)一步細(xì)化非涉密非公開地理要素的分類。

        第三，不含符合上述要求的地理要素的測繪成果，均為公開測繪成果。

        第四，與測繪成果存在緊密關(guān)聯(lián)的自然資源數(shù)據(jù)；以及涉及自然資源行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)或?qū)儆谠诼男泄芾砺毮苓^程中形成的過程性地理信息，例如自然資源“一張圖”、自然管理業(yè)務(wù)工作中形成的各類影像、底圖和統(tǒng)計(jì)信息等過程數(shù)據(jù)等；對于涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的地理信息，例如不動(dòng)產(chǎn)登記圖件等。上述均采用相關(guān)測繪成果的劃分規(guī)則確定類別。

        4、工作建議

        一是研究建立科學(xué)、合理的評價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)地理要素對于國家安全的威脅尺度，結(jié)合空間尺度、幾何特征、屬性、時(shí)間、范圍等因素綜合劃分類型，制定地理信息分類指南。

        二是加快編制和加工公眾版測繪成果，按照“以公開是常態(tài)，不公開是例外”原則，盡可能地?cái)U(kuò)大公眾版測繪成果的開放力度，推出更大尺度公眾版測繪成果。完善基礎(chǔ)地理信息生產(chǎn)流程，使其具備統(tǒng)一獲取、統(tǒng)一處理、根據(jù)保密和公開要求按需產(chǎn)出的能力。

        三是在后續(xù)《基礎(chǔ)地理信息公開表示內(nèi)容的規(guī)定（試行）》《公開地圖內(nèi)容表示若干規(guī)定》等修訂工作中，制定非公開地理信息管理目錄或公開地理信息負(fù)面清單，考慮與國家層面數(shù)據(jù)安全要求的銜接，研究地理信息領(lǐng)域重要數(shù)據(jù)目錄的編制問題。